浅议我国农业补贴政策的不足与完善

○刘峰

（福鼎市财政局 福建 福鼎 355200）

经过三十多年的改革开放，我国的经济得到了持续快速的发展，总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。今后一段时间内积极实施包括农业补贴在内的相关激励政策成为实现城乡协调发展和解决“三农”问题的政策基本导向和发展趋势。

一、农业补贴的相关概念

农业补贴是指政府利用财政手段对农业生产、农业流通和农业贸易进行转移支付，是政府进行激励政策的重要组成部分。在WTO的协议框架下，农业补贴具有双重含义：广义上的农业补贴是指政府对农业部门的全部支持和投资，大部分不会对农产品市场和产出结构产生直接的扭曲作用，是农业协议所允许的，一般称为“绿箱政策”；狭义上的农业补贴会对农产品市场和产出结构产生扭曲性的影响，例如对粮食等农产品提供的出口、价格和其他形式的补贴等，这种补贴政策一般称为“黄箱政策”。农业补贴的最终目标是通过政府对农产品或者生产资料市场的借入，利用价格杠杆，以及利用直接支付的方式，拉动农业总体的产出水平，实现我国三次产业的协调发展。

农业补贴政策在我国的萌芽时期是在二十世纪五十年代，在改革开放时期得以形成发展。2004年之前的农业补贴是在大量征收农业税费的状态下出台的，并不是现代意义上的农业补贴，2004年至2006年农村全面取消农业税后，出台的农业补贴政策才是真正意义上的农业补贴，才具有实质上的支农意义。

二、实施农业补贴的必要性

实施农业补贴是由农业的特性决定的，其必要性具体来说主要包括以下几个方面。

1、农业在经济社会发展中的重要作用。农业部门是人类社会发展的先决条件，为其他部门提供原料，保证农产品尤其是粮食的有效供给，是实现经济增产和避免通货膨胀的基础。假如农产品的供给不足，就会迫及其他部门甚至整个国家的物价总水平。我国人口众多尤其是农村人口占较大比重，农村是社会其他部门消费品生产和生产资料生产的重要市场。随着农民收入的增加和农业生产力的提高，农用工业品的消费需求也会相应增加。

2、农业的弱质性。农业作为一个产业，与社会其他产业相比，具有明显的产业发展弱势。一方面，从自然条件来看，农业生产的对象是动植物，决定了农业对土壤、气候以及地形等自然条件具有很大的依赖性，农业生产具有自然风险。另一方面，农业受自然因素的制约也使其承担了较大的市场风险，农业的生产周期较长，对市场信息的反应较慢，生产者不能像其他产业一样，及时根据市场信息调整生产规模，另外，农产品的需求弹性一般较小，一旦农产品的供给大于需求，就会引起市场价格的急剧下跌，给农业生产者带来巨大的经济损失。农业的发展受到自然风险和市场风险的双重威胁，发展艰难。

3、符合WTO的规则。WTO《农业协定》是现阶段约束规范各国农业补贴政策的基本准则，其中涉及的农业补贴分为两大类，一是出口补贴，二是国内支持。其中国内支持主要包括对农产品的价格支持、对农业生产要素的补贴、对农民的直接补贴以及政府用于农业的科研推广培训、环境建设和基础设施建设等方面的支出。实施农业补贴政策符合WTO的相关规则。

4、农业补贴政策的作用。农业补贴政策的作用主要表现在：首先，农业补贴能够促进农业的生产发展，提高农产品的质量和产量。政府通过实施价格支持政策，防止农产品价格下跌损害农业经营者的利益，促进对农业的物资投入和资金投入，促进农业的生产发展和农产品质量和产量的提高。例如：现阶段我国实施的良种直接补贴政策能够推动良种的使用，促进农业生产的发展。其次，农业补贴能够提高农业的现代化水平，改善农业的经营结构。例如：农机购置直接补贴的实施，促进了农业的机械购置，提高了我国农业的机械化水平；对粮食主产区实施的粮食直接补贴政策，能够调动粮食主产区农民的积极性，发挥粮食主产区的生产优势。再次，农业补贴能够提高农民的收入水平。稳定农产品的价格水平，是保证农业稳定生产和农民获得稳定收入的重要手段，例如：当农产品的供给大于需求时，政府以高于市场价格的价格收购农产品，缓解农产品的市场压力，避免农产品的大幅降价，在保护农民利益提高农民收入的同时，也稳定了农产品市场，稳定了农业生产。另外，农业补贴还能够保护农业环节，促进农产品生产的安全发展，现阶段发达国家实施农业补贴的目标正在向保证农业生产资源、提高农产品的安全性等方面转变。

三、我国农业补贴政策在实施过程中的不足之处

当前，我国农业补贴的政策主要以“黄箱补贴”为主，例如：种子补贴、农产品价格支持、农机补贴以及营销贷款等。补贴面广泛但是较为分散，主要是对农业生产的流通领域进行多类别和多方面的补贴；补贴方式主要以价格支持为主，对收入的支持较少；对农业教育和农业技术推广等方面的基础补贴较少。近几年我国的农业补贴政策逐步完善，但是在补贴政策的实施过程中还存在一些不足之处，主要表现在以下几个方面。

1、没有明确农业补贴的重点，补贴力度不够。首先，现阶段，我国财政对农业实施的多类别和多环节的补贴，几乎涉及了农产品生产和流通的全过程，农业补贴较为分散，具体到各个环节和各个类别上所获得补贴较为有限，农业补贴没有发挥集中效能，补贴效果不是很明显。其次，在补贴领域中，农业补贴主要集中于粮棉产品上，普及程度不够，稳定性程度也不强，农业补贴虽然涉及了农业生产的几乎全部方面，但是分人群和地区实施的补贴却很少，缺乏相应的金融支持。再次，对于补贴力度，农业推广的相关补贴力度较小，检验服务的补贴资金缺口也很大，不能满足我国农产品国内生产和进出口的需要。另一方面，有些化肥企业享受政府的补贴，但是又利用市场价格在国内市场上牟利，农业补贴方式有时可能会间接地使农民的补贴利益发生渗漏。

2、农业补贴的方式和结构不够合理。首先，农业直接补贴的政策目标过度看重眼前利益，补贴方式不够清晰，政策制定不够合理，影响了补贴效果的正常发挥。例如：北方产粮区的农民得到了较高的种粮补贴，而南方非产粮区，一户农民只享受几十元补贴，导致南方非种粮区的农民积极性不高，虽然拿到了钱，但是不清楚甚至不在意政府补贴的政策意向，不明白政府的目的，导致补贴政策的效力不够；沿海渔民为了享受燃油补贴，可能会钻政策空子，买一艘新船却不进行生产活动等。其次，农业补贴忽视了对农业保险和防灾补损的补贴，近几年，自然灾害时常发生，对农业的危害程度也不断的增大，农村的经济发展受到了一定程度的影响，给政府财政造成了一定的压力，只能动用财政资金进行灾后重建。再次，对农业出口的补贴不足，农产品过剩问题开始出现，使得财政、粮食购销企业面临着较大的难题，加之财政没有充足的资金补贴农产品的出口，使得我国主要农产品的出口成本很高，在国际市场中的竞争力也不强，难以有效增大出口量。

3、补贴项目较多，补贴内容出现重复，补贴成本较高。一方面，农业补贴是在政府和单个的农户之间进行，花费很高的交易费用，我国现在有2亿多的小农户，农民数量更是庞大，可以想象，政府和农民之间的直接交易成本是相当大的。另一方面，补贴依据不好计量，操作成本过高，从丈量土地、农民申报到公布、复核等环节，没有专门的机构负责，涉及的部门很多，各个部门之间的协调工作难度较大，工作的认真态度是值得肯定的，但是这也造成了工作环节和工作内容等程序的繁杂。另外，农业补贴也给地方财政产生了较大的压力，粮食直补资金是按照农业税的计税面积中的种粮面积进行计算的，实际种植面积和补贴面积之间可能存在一定的误差。

4、没有形成长效的农业补贴机制。一方面，我国的农业补贴是在特定的经济环境下宏观稳定政策的组成部分，可能存在着补贴目标短期性、补贴金额随意性等不足，有些补贴政策的出台是处于一种应急的情形，补贴效果不稳定，补贴功能不能集中的发挥。另一方面，是农业补贴过程中涉及到的部门较多，加上地方保护思想的存在，使得农业补贴没有建立长效、科学的机制，降低了其政策效应。

四、完善农业补贴政策的对策建议

针对农业补贴政策在我国实施过程中遇到的问题，建议从以下几个方面加以改进。

1、突出重点农业补贴对象，加大农业补贴力度。加大补贴力度是缩小城乡收入、提高农民收入的需要，是保证国家粮食安全、实现经济可持续发展的需要。经过三十多年的改革开放，我国的综合国力已经明显增强，对农业提供支持和保护的条件已经基本达到，加大农业补贴力度，实现促进粮食增产和农民增收。现阶段可以选择重点的扶持和发展对象，大幅提高农业补贴，尤其是对国计民生产生直接影响的农产品和粮棉油糖等生产容易受冲击的农产品，提高其国际竞争力，保证我国的粮食安全。

2、优化农业补贴结构，完善补贴方式。在优化农业补贴结构方面，要构建以经常性为主，应急性为辅的体系，为市场提供稳定的预期，给主要农产品的生产提供扶持，增强农业的可持续发展能力。对于那些临时性的补贴，可以借鉴国外反周期补贴的经验，缓解外部性较为明显的农产品的短缺；对于经常性的补贴，可以与价格水平挂钩，保持其延续性和稳定性。逐步减少“黄箱补贴”的手段，以“绿箱补贴”的手段为主。尽快建立健全农业保险的补贴制度，将财政补贴和金融信贷结合起来，给广大农户提供广泛的信贷支持。

3、简化农业补贴的运作方式，降低补贴成本。可以借鉴西方国家的经验，在政府和农民之间建立某种协会，协助相关部门调查农民的收入状况，将农民的相关信息及时传递到有关部门，同时，将政府的补贴政策及时的介绍给农民。对补贴面积进行严格核定，使直补面积尽可能的做到与种植面积接近。另外，可以制定统一的补贴标准，各个地区可以根据当地的实际种植情况创造性地执行国家的农业补贴政策。

4、完善农业补贴的相关法律法规。农业补贴是我国的一项长期政策，对促进农业增产和农民增收有重要意义。为了保证农业补贴作用的充分发挥，保护农民利益，稳定农业发展，就必须完善相关的法律法规。从我国的具体国情出发，减少相应的柔性条款，增加相应的刚性条款，使法律法规的内容尽可能细化，以便执行更加简便。另外，还要充分考虑政府的财政支付能力，统筹考虑农业产业结构的调整，增加相关的法定性和程序性的规定，充分发挥农业补贴的作用。

总之，现代社会中，农业是弱质产业，政府对农业的支持和保护不能缺失，要加大农业补贴，保证粮食安全，但是不能没有限制地扩大补贴力度，不能影响农业生产的积极性，否则，就会不利于农村经济的发展，背离农业补贴的初衷。

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