部门预算在执行中常见问题与思考

○郭 蓉 贺素平

（深圳市南山区慢性病防治院 广东 深圳 518054）

部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式，也是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。因此，单位法人以及相关领导必须高度重视部门预算编制以及执行工作，切实履行预算工作的主体责任，有效组织相关部门共同完成编制预算工作，提高预算执行效率。但就近几年对部门预算执行情况的过程中，发现在预算执行过程中总是会存在一些问题，影响着部门预算作用的发挥。

一、部门预算的执行存在的问题及不足

1、预算编制仍然“粗糙”，存在许多不合理地方

许多部门预算不能编制成全预算，为将来预算的执行留下问题，而且，预算编制的时间短，编制粗糙，执行起来比较困难。目前收入预算的编制与实际脱节比较严重，首先是因为没有进行充分的调查论证和科学预测，仅仅是采用上年基数+本年调整数来确定，或参照上级指令性指标，或凭行政长官意志而定，它使得预算编制的结果粗糙简单，没有充分考虑到单位发展的速度与规模。编制结果可能会与实际产生很大差异。支出预算也是采用基数+增长的办法，编制方法不科学，容易造成资金的使用过程中出现挪用、占用的情况，不利于财政资金的有效使用。其次没有考虑部门职责和工作性质的差异，都按统一标准进行核定，如公务费按单位类别分类；车辆费按编制定额下达，没有考虑其新旧程度；采暖费按办公面积核定，忽视了集中供热和自行供热的差异等，导致部门个别支出项目成倍超预算。

2、对预算执行管理工作认识不足

一些单位的领导及其部门负责人对于预算管理的必要性及其作用认识不足，普遍认为预算只是财务部门的事，是财政部门集权、揽权，与自身无关，缺乏该有的参与意识，没有给予应有的支持。同时，领导层所关注的重点不是预算本身的准确性的高低，而是编制的预算能否能为单位获得更大的利益。因而在编制预算时，存在许多不符合实际和不科学的地方，只是单纯地为获取预算结果而编制预算，缺少必要的调研和论证，从而使得预算结果与实际差异很大。这样的预算又会使领导者对预算的执行情况缺少关注，使得预算执行的随意性较大。另外许多部门领导财务知识匮乏，使得预算不能按要求执行。主要表现在：财务支出签报随意性大，未能按预算执行；财务在执行预算时，无据可依或有据无法依，内部控制较松散。再者，部门财务基础工作较差，财会人员大多未经过专门的《事业单位财务规则》培训，仅仅是凭着经验和习惯做账，从而使得财务核算不规范。财会人员未能起到应有的财务管理、审查把关的作用。有的财会人员甚至会为谋求不正当利益，违规开设账号。严重影响预算的执行，造成资金的使用效率低下。

3、预算执行仍然弱化

预算执行的弱化主要表现在两个方面：一是执行的刚性不强。由于法律本身的漏洞及不合理性，在部分单位内出现预算资金超范围使用，挪用转移专项资金，虚增支出等现象，并没有严格按财政部门下达的部门预算标准和范围执行。二是体制本身存在缺陷。由于长期以来预算编制、执行和监督的职能界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，存在着比较严重的本位主义思想。预算资金主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却常以各种各样的方式显示自己的权威；对于预算执行与监督却无暇顾及。

4、部门预算执行的监督考评机制不健全

对部门预算执行进行监督以及预算执行结果进行评价的机制不健全，没有对一些问题给予足够的重视，比如资金是否使用于相关的项目、资金使用效益如何、有无超预算支出，资金使用是否有结余等等，这些都需要进行考核跟跟踪调查，这样对下一期的编制才能提供有用的参考和导向，才能发挥预算应有的作用。其次，由于对预算执行的结果缺少监督，从而使单位在执行预算时缺少约束力，有很大的主观性。另一方面，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制，没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩，从而使得执行的积极性不高，甚至会在预算执行过程中随意改变资金用途，导致资金的使用效益低下，浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系，但缺乏科学性与规范性。

二、解决部门预算的执行问题的对策及建议

从以上描述的问题可以看出，部门预算执行中遇到的问题，一部分是由于行政事业单位自身的原因造成的，另一方面违法、违规行为是由于体制、机制不健全的原因造成的，因此要解决这些问题，须从预算管理的各个环节上着手，加强内部控制和预算管理。

1、加强预算管理

从预算管理各个环节的关系来看，执行好预算，离不开预算编制和预算考核。

（1）进一步改进预算编制，提高预算的科学性、准确性和透明度

要想提高预算的编制质量，提高预算编制的真实性、准确性，首当其冲的应延长预算编制时间，规范预算编制的程序。留有充足的时间进行预算的编制。其次，推进零基方法的使用，不能只是停留在表面，要摒除传统的“上年基数加本年调整”的预算编制方法，它已经不能适应现代使用的需要。它会使预算的编制结果与实际差异较大。而零基预算则是科学的多，它不同于传统的编制方法，能够结合单位的实际情况，可以很好地提高财政资金的使用效率。因此，应将零基预算落到实处。除此之外还应努力提高预算的透明度。透明度得提高有利于对预算的执行进行监督，对执行中的一些违法违纪现象也会产生一定的制约。因此，应积极推进部门预算向社会公开，提高其透明度。

（2）预算监督考核要到位

要使部门预算能够高效贯彻执行，离不开对部门预算的监督与考核，对预算的监督主要是指对资金使用情况的监督，比如，预算单位的支出是否合法合规，资金是否被用于相关项目，资金的使用是否合理有效等。应对其进行跟踪监督，发现并反馈预算执行中出现的问题，促进各单位按照预算编制情况来执行。此外，还应对预算的执行结果进行分析与考核，以考核评估结果为依据，对执行好的单位进行相应的物资奖励或者精神奖励，对于不按预算执行，严重出现违法违规现象的单位进行相应的处罚。从而调动单位按预算执行的积极性以及参与性。同时分析考核的结果也能为下一年编制部门预算提供有用的参考，使预算编制更科学、准确，与实际相符。

2、加强行政事业单位内部管理

（1）提高对预算执行的认识

部门预算的执行是部门预算的重要组成部分，它关系到部门预算能否有效落到实处。然而预算执行的重要性却常常被忽略，部门预算执行中虚报冒领、挤占挪用的现象仍然比较严重。因此，行政部门及个单位应该增强对预算执行重要性的认识，要以科学发展观为统领，牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，将预算执行管理放在更加突出的位置，抓实抓好。单位要增强依法办事的理念，规范业务操作，严格按照预算编制来执行，不得随意更改，减少预算管理中的随意性，清醒的认识到预算执行的严肃性、指令性。这样预算的编制才有意义，才能体现预算的真正作用。

（2）预算管理实行全员管理

增强对部门预算的认识，很多人认为部门预算与自身单位没有关系，它只是财政部门的事情。然而预算内容涉及多个方面，比如资金，人力资源，信息等，它需要整个部门的共同参与，预算的执行者可以就预算执行中遇到的问题为编制部门进行反馈，为预算的编制提供有用的信息，使得预算的编制合理并与实际相符，因为预算的执行者对本单位的现实情况更加了解，他们的参与能大大提高预算编制的准确性。因此，部门预算需要整个单位的共同参与，这样部门预算才能充分发挥其作用。

（3）加强财务人员的专业培训，提高其业务水平

当前对财务工作人员，必须强化其财经法纪观念，加强财务基础工作建设，减少其违法违纪现象，充分发挥其监督管理作用。应要安排财务人员进行继续教育，通过定期不定期的专业知识培训，促进广大会计人员更好的理解掌握相关规定和制度，更好地提高业务水平，提升会计核算质量。更为重要的是通过学习，增强会计人员爱岗敬业的工作责任心，树立良好的职业道德，对于那些不具备从事会计工作资格的人要坚决撤换，不能使其继续从事单位会计工作。

（4）预算执行需要沟通和协调

由于预算编制的局限性，缺少实际调查和研究，使得预算的编制与实际情况多少会产生差异，因此在执行过程中可能会产生矛盾，因此需要各部门之间的协调与沟通，主要包括行政事业单位上下级之间、本单位内部机构之间以及行政事业单位与财政部门之间的沟通与协调，沟通的功能能够帮助预算更好地执行，使得资金用在有用的地方，提高资金的使用效率。

总之，推行部门预算是我国预算体制改革的一大进步。建立科学、合理、高效的部门预算管理体系，合理配置资源，对提高资金使用效益具有重大的意义。而预算的执行是部门预算能够有效运行的关键，因此各单位应提高对预算执行的认识，切实提高预算执行的效率，使得部门预算能够健康高效地运行。

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