南水北调中线干线工程代建制项目管理实践探析

○李志勇

（南水北调中线干线工程建设管理局 北京 100038）

南水北调中线干线工程代建制项目管理实践探析

○李志勇

（南水北调中线干线工程建设管理局 北京 100038）

南水北调工程是迄今为止世界上最大的水利工程，是优化我国水资源配置的重大战略性基础设施。南水北调中线干线工程是南水北调工程的重要组成部分,部分项目采取代建制管理方式，是代建制在国内大型引、调水工程中的首次尝试。本文通过总结分析代建制实施的经验及存在的问题，提出了完善代建制的思考和建议，对丰富和发展工程建设管理中采用代建制的理论和实践具有一定意义。

南水北调中线 代建制 项目管理 实践

一、工程概况

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺、优化水资源配置的重大战略性基础设施，关系到经济社会可持续发展，是我国有史以来规模最大、投资最多、调水路线最长、涉及省市最多的水利设施，也是迄今为止世界上最大的调水工程。南水北调中线干线工程是南水北调工程的重要组成部分，分两期建设，其中一期工程是从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首引水，顺着明渠沿伏牛山山麓向东北行进，至郑州西部孤柏嘴穿越黄河，沿京广铁路西侧向北延伸，穿越漳河，经河北进入北京和天津，最后到达北京颐和园团城湖和天津外环河，全长1432km，多年平均年调水规模为95亿m3，工程静态总投资为1100亿元。总干渠输水形式以明渠为主，局部布置管涵，在总干渠上共设置各类建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北调中线干线工程中的实施情况

1、代建制的定义

根据国家的《投资体制改革方案》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（即代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。作为工程项目管理模式的一种，代建制是在充分借鉴各国工程项目管理模式的基础上，结合中国国情进行的创新和完善。国务院南水北调工程建设委员会印发的《南水北调工程建设管理的若干意见》明确规定：南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。这是代建制在国内大型引、调水工程中的首次尝试。南水北调工程采用的代建制，是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法人通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织，承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。

2、代建制在南水北调中线干线工程中实施的基本情况

南水北调中线干线工程共划分为9个单项工程（不含陶岔渠首工程），76个设计单元工程，271个土建施工标。工程建设过程中，先后有9个设计单元工程、21个施工标段实施了代建制，占施工投资比例为12%，其中，在先期开工建设的京石段工程中代建项目所占施工投资比例为6.3%，黄河以北段工程（京石段除外）中代建项目所占施工投资为10.9%，黄河以南段工程中代建项目所占施工投资比例为13.3%。

南水北调中线干线工程通过招标等方式共选择了6个代建管理单位，现场成立了9个项目部，共投入约200人参与工程建设管理，建立了完善的质量、进度、投资等检查控制体系，针对工程进度、质量、投资、安全生产、合同管理、工程变更等制定了30多项管理办法和实施细则。代建单位代表项目法人全面履行义务，配合项目法人完成施工单位招标工作后，全面负责设计、监理、监测、土建施工及设备安装等合同管理工作，及时处理工程建设和相关合同履约等过程中出现的各种问题，代建项目进展顺利。

3、代建制在南水北调中线干线工程中实施的效果

（1）工期得到有效控制。代建单位按总体进度计划及分解的进度计划进行进度控制，及时组织各参建单位进场开展施工准备工作，检查落实资源到位情况，对工程进展实行动态管理。同时，积极配合地方政府做好征地拆迁和施工环境工作，及时协调处理工程建设过程中出现的有关问题，工程进度得到了有效控制。如京石段应急供水工程北拒马河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均为20个月，在开工日期分别滞后4-5个月的情况下，通过精心组织施工，最终按照合同日期完工，有效保障了京石段应急供水工程通水目标的实现。

（2）工程质量得到有效控制。代建单位建立了完善的质量管理体系，并充分发挥监理单位作用，严把工程质量关,工程质量得到有效控制。京石应急段沙河北倒虹吸工程等三个代建项目已经顺利通过临时通水验收和施工合同验收，也通过了2008年9月至今两次临时通水检验。在建的汤阴段工程和鹤壁段工程两个代建项目质量情况总体良好。

（3）工程投资得到有效控制。代建单位严格按照国家的有关法律法规、文件和施工合同，对建设工程造价进行控制。从已经完工的京石应急段工程投资控制情况分析来看，代建项目普遍好于直管和委托项目，3个代建项目在采取冬季施工和赶工措施并按原定日期完工的情况下，仍未突破批准概算，工程投资得到有效控制。

（4）优化了管理资源配置，有效提高了建设管理水平。南水北调中线干线工程全长1432km，高峰期需要投入建设管理人员1000多名。引入代建制后，代建单位承担了176公里渠段工程的建设管理任务，共投入200余人。引入代建制，一方面有效弥补了项目法人建设管理资源的不足，也减轻了项目法人管理运行后的人员压力，优化了建设管理资源配置；另一方面，代建管理人员具有比较丰富的建设管理经验，善于调动和发挥参建各方的积极性，合同履约意识较强，并能果断决策，有利于工程建设管理水平的提高。

三、实施代建制的主要经验

1、选择优秀建管单位是确保代建项目成功的前提

南水北调中线干线工程的6个代建管理单位都有着多年水利工程建设管理经验，拥有雄厚的技术、管理力量，能够根据工程建设需要合理配置专业人员，较快适应工程建设环境，科学地安排工程建设，独立协调好各方关系，有效协调处理工程建设中的诸多复杂问题，保证工程建设的顺利进行。

2、充分授权是确保代建项目成功的重要保障

代建单位受项目法人委托独立进行项目管理，负责对设计、监理、施工等参建单位的管理和协调，负责与地方政府和涉及各行业主管部门的沟通和协调，因此充分信任并授予恰当权利显得尤为重要。为此，一是按照国务院南水北调工程建设委员会颁发的《南水北调工程代建项目管理办法》，请代建单位参与监理单位、施工单位的选择；二是授予代建单位工程变更处理的一定权限；三是在遇到重大问题时充分听取代建单位意见。多措并举，树立其威信，为其行使职责提供保障、创造条件。

3、加强检查、考核是确保代建单位全面履行职责的重要措施

在实施过程中加强对代建单位的检查，通过适当的考核奖惩办法，从质量安全、进度、投资控制对代建单位进行全方位考核，形成争先创优的良好氛围，能有效促进建设管理水平进一步提高和代建单位职责的全面履行，从而更好地实现工程建设目标。

4、合理确定代建标段范围，有利于代建单位专业化优势的充分发挥

从已经实施的代建项目看，代建标段范围过小，相应的建设管理费较少，不利于建设管理形成集约化管理效应，代建单位投入的资源和力量受限，会直接影响代建单位建设管理的效果。另外，代建标段划分易整不宜零，其划分应以设计单元或县行政区划为单位，一方面便于征地移民协调、工程验收及资料整理；另一方面可以实现集约化管理，发挥规模效应。

四、实施代建制面临的主要问题

1、代建单位地位还未得到广泛认可，协调征迁工作难度大

代建单位的主要职责是代替业主全面负责工程建设管理的全过程，其中包括外部建设环境和内部各个参建单位的协调。目前我国现行法律、法规尚未明确代建单位的法律地位，建设管理委托合同中虽明确了征地工作由代建单位负责协调，由于代建单位的特殊地位，地方政府不认可的客观事实，加之代建单位工作中缺乏相应的协调经费，很难协调解决诸多建设环境问题。

2、代建单位职责不够明确，代建单位与监理单位存在职能交叉

目前代建单位的选择没有具体的操作规定，代建单位的职责多是参照监理职责而定，合同中对代建单位的要求类同于对监理单位的要求，造成代建单位与监理单位在职责上的交叉或缺位，代建单位与监理单位在工程质量、进度、投资控制以及工作协调上职责不清。按照南水北调工程代建制管理办法，监理单位由项目法人招标产生，向项目法人负责，代建单位未参与监理单位的选择。虽然为理顺三方关系，在实施中签订了三方合同，但代建单位对监理合同的实际管理不够理想。

3、代建单位不能有效分担项目法人的管理风险

目前代建单位自身承担风险的能力有限，其是否能承担建设单位的法律责任也无明确规定，加之受代建费用取费标准过低的限制，代建单位投入的人员、设备不足，客观上造成管理效果不理想，最终将代建单位的管理风险转嫁给项目法人，代建单位不能有效分担项目法人的管理风险。

4、前期工作遗留问题多，影响代建制的顺利实施

由于前期工作遗留问题较多，加上时间推移和物价等因素，实施中工程变更过多，投资控制不确定因素多，代建单位很难按照国家批复的概算去控制投资。代建费用与工程变更金额差额较大，不利于项目法人工程变更授权和利用投资结余分配等激励机制提高代建单位的积极性。

五、优化代建制的思考和建议

1、通过立法，确立代建单位的法律地位

进一步完善与代建制相关的法律法规，通过法律法规的形式明确代建单位的合法地位，使代建单位的身份能够被地方政府以及社会各界所接受，保障代建制的顺利实施。

2、规范代建制度，进一步明确代建单位职责

进一步规范代建制度，明晰代建单位的资格条件和市场准入要求，明确代建单位的资质认定、等级划分等标准。通过完善工程项目管理的实施程序，统一规范代建管理合同，进一步明确代建单位的责任和义务，保障代建制的顺利实施。

3、规范管理程序，提高各参建单位对代建制的认识

代建单位的介入客观上增加了管理链条，但项目法人（项目管理单位）自身首先应提高思想认识，在日常管理中协调好代建单位和各参建单位的关系，明确代建单位的地位，提高各参建单位对代建制的认识，建立既相互配合协作，又主次分明的工作氛围，保障代建制的顺利实施。

4、请代建单位极早介入建设管理过程

通过完善代建单位招标评标办法，极早进行代建单位招标，极早选择代建单位，使之极早介入建设管理工作，一方面有利于其提前熟悉情况，便于工作开展；另一方面，更有利于充分发挥代建单位的把关作用，起到预期的管理效果。

5、制定合理代建费用标准，建立投资控制和考核机制

根据代建制市场和工程建设管理的实际需要，调整建设单位管理费标准，合理确定中标价，加强控制，确保优秀代建队伍中标。同时，建立配套投资控制奖惩办法和奖惩考核机制，以调动代建单位的积极性。

[1]涂集：关于水利建设管理体制改革的思考[J].中国水利，2004（2）.

[2]姜仁贵等：南水北调中线工程建设“代建制”的实践与研讨[J].南水北调与水利科技，2008，6（5）.

[3]王卓甫、邱德华：工程项目管理[M].河海大学出版社，2002.

（责任编辑：胡冬梅）