构建城乡社会救助体系现存问题及建议——基于宣城市的实践

汪恭礼

（宣城市宣州区委政策研究室，安徽 242000）

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，我国经济在持续快速健康发展的同时，出现了一些城镇下岗职工生活困难、农村居民因灾返贫、因病致贫等问题。建立健全城乡社会救助体系，实现社会救助对于减少社会震荡、保持社会稳定具有重要意义。

一、城乡社会救助实施现状和特点

社会救助是一项系统工程，其最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。建立健全政府主导、民政主管、部门配合、社会参与的管理机制是各级政府履行社会救助职责重要举措。宣城市已建立以低保救助、五保救助、医疗救助、灾害救助、优抚救助、城市流浪乞讨人员救助等为主要内容，慈善救助、临时救助为补充的城乡社会救助网络，实现了城乡社会救助均衡发展，初步织就了一张保护困难群体的全方位安全网。

（一）城乡低保规范运行，保障标准和补差水平普遍提高

宣城市先后出台了城乡低保实施细则（方案），制定了家庭收入核算办法、责任追究、资金管理、档案（低保证）管理、入户调查、民主评议、三级审核、三榜公示和按标施保、应保尽保、分类施保、以户施保等一系列的规章制度，严格实行规范操作、动态管理。2010年7月起，凡是城乡低保新增或退出、提高或降低补差标准的对象，一律实行民主评议听证票决制，进一步扩大城乡低保民主评议工作透明度，有效杜绝漏保、错保和优亲厚友等行为，全力打造“阳光低保”，发挥了城乡低保的“兜底”作用，让城乡困难群众不再为基本生活困扰。2010年1-11月全市城市低保月平均保障标准达256元，与2009年相比提高13.6%，月均保障37725人，累计支出低保资金7715.94万，人均月补差186元，人均月补差年递增率达16.2%，共提高补差标准77949人，降低补差标准740人。目前全市农村低保平均年保障标准提高到1251元，在2009年基础上平均提高174元，全市累计筹集低保资金8563.98万元，全年月均保障88391人，占农业人口3.89%，共计支出低保资金8390.2万元，人均年补差达949元（含物价上涨补贴）。基本做到保障人数不受限制，保障资金足额配套，保障标准量力而行，补差标准分类按季打卡发放，保障覆盖率达100%。

（二）完善“五保户”、孤寡老人的供养机制，提高供养标准

为了解决农村特困老人养老服务需求，宣城市从2007年起多方筹措资金，将符合五保供养条件（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养义务人三个条件同时具备）的农村特困老人全部纳入供养范围，实现应保尽保，保障标准不断提高。一是大力新建“五保老人之家”。按照平原地区不少于20户，山区、丘陵地区不少于10户规模建设，使在“五保老人之家”集中居住的五保户比例达到当地五保对象的20%。根据重新审定和确认的数据，2010年宣城市有五保对象17320人，其中集中供养5267人，分散供养12053人，集中供养率30%。二是改扩建敬老院。“十一五”期间，所有乡镇必须建设一所床位数不少于50张、入住率不少于80%的敬老院，力争使五保对象集中供养率不低于40%。几年来，宣城市已投入敬老院改扩建资金近亿元，宣州区狸桥镇敬老院、广德县新杭镇敬老院、宁国市梅林镇敬老院、泾县黄村镇敬老院等一批起点高、规模大、环境优美的敬老院投入使用，五保对象集中供养居住条件全面改善。三是建立五保供养经费自然增长机制。2010年，郎溪县、宁国市、泾县、绩溪县、旌德县等先后对五保供养标准进行提标。目前，全市农村五保散居年人均供养标准1314元，集中供养年人均供养标准2477元。截至2010年10月，年度五保供养经费提前全部兑现。四是逐步解决五保对象看病难问题。农村五保户参加新型农村合作医疗所需个人缴费，由民政部门统一安排缴纳；医疗救助资金首先资助农村五保户参加合作医疗，代其缴纳个人应负担的全部参合资金，对所患疾病不在救助病种范围内的农村五保户，可给予小额临时医疗救助。

（三）不断完善救助办法，构筑城乡医疗救助平台

城乡医疗救助是缓解城乡特殊困难群众就医看病难的重要举措。2004年宣城市在宁国市开展城乡医疗救助工作试点，2005年在全市全面推开，2007年将城乡医疗救助列入民生工程，扩大救助范围，增加救助病种，改变救助方式，简化救助程序，提高救助时效，致力缓解困难群众看病难、看病贵问题。一是建立稳定的资金来源渠道。宣城市市级财政每年安排的医疗救助资金不少于上年度省级财政补助资金总量的20%；各县、市、区每年安排的医疗救助资金不少于上年度省级财政补助资金总量的10%；市、县（市、区）级民政部门按有关规定从留归本部门使用的彩票公益金中按照一定比例或一定数额安排用于城乡医疗救助的资金；同时，还包括社会各界的捐赠资金、城乡医疗救助资金形成的利息收入以及按规定可用于城乡医疗救助的其他资金等。二是扩大救助范围。在切实将城乡低保对象、农村五保户、重点优抚对象纳入医疗救助范围的基础上，进一步扩大医疗救助覆盖面，将城乡低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员纳入医疗救助范围。宣州区还将城市年人均低于5000元、农村年人均低于2000元的低收入家庭纳入医疗救助。三是提高救助水平。对城乡医疗救助对象不设病种限制，实行零起付线救助。实行医前、医中、医后救助，定点医院对磁共振、胃镜、心电图、CT等高科技仪器检查费用一律减免30%。其中，医前救助控制在2000元以下，医后救助对个人自付金额在1000元以内的全额救助；1000元以上的按30%—50%比例救助，当年累计救助金额最高不超过5000元。对当年个人自付超过5万元的重症患者，大幅度提高救助标准，给予1万元以下的重点救助，并通过慈善等多渠道救助，基本实现城乡困难群众“小病能看，大病能救”和参保参合下的双重救助保障。四是简化申请审批程序。城乡特困群众申请医疗救助时，须持身份证和享受社会救助的有关证明（低保征、五保供养证、优抚有关证件等）向户籍所在地街道办事处（乡镇人民政府）提出书面申请，并出具县级以上医院本年度的诊断病历和必要的病史证明材料。街道办事处（乡镇人民政府）在接到申请后，派人入户调查，并在7个工作日内完成初审、公示和上报手续。对同意上报待批的申请人，由所在的居（村）民委员会对有关情况进行公示。县级民政部门接到申请材料后，在10个工作日内完成审核审批。如遇突发性大病患者，符合救助条件的，凭当年诊断病历和有关证明，特事特办，随到随批。对不符合救助条件的，要书面说明理由，通知申请人。2010年1-11月全市累计救助86255人次，共计支出救助资金1970.7万元。

（四）灾害救助预案体系初步建立，救助能力不断提升

宣城市是自然灾害多发地区，每年都要遭受风雹、洪涝、台风等自然灾害的袭击，给人民群众生命财产安全带来重大威胁。近年来，宣城市进一步加大自然灾害救助应急预案的编制和修订工作，尤其狠抓了乡镇和村级预案的编制工作。全市85个乡镇、13个街道、771个行政村和104个社区已全面完成自然灾害应急预案编制，所有预案已分县装订成册，初步形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系。乡镇、村社区应急预案对救灾指挥系统的人员职责、预警信息的发布、救灾物资的场所安置、人员转移和信息传递渠道等方面作出了具体安排。全市共建有灾害信息员1454名，涵盖市县乡村（社区）各级，为快速应对灾情奠定了扎实的基础。强化灾害救助款物管理，依法将灾害救助资金和工作经费纳入财政预算，加快建设灾害救助物资储备库点网络，完善物资紧急调拨和配送体系，加强灾害救助资金物资监督管理，规范灾害救助的工作程序。灾害发生后，各级政府部门组织人员深入村组，逐组逐户调查了解受灾群众的生活情况，并分类登记造册，建立台账。按照受灾困难程度认真实施分类救助，实行联村包干责任制，采取措施解决灾民口粮、穿衣等生活问题。动员社会力量，积极开展“送温暖、献爱心”等形式多样的互助互济活动，确保受灾困难群众渡过难关。同时，因地制宜组织受灾群众广开门路开展生产自救，实行以副补主，以工补农，增加农民收入。在灾害救助过程中，把灾民转移安置和生活保障作为重中之重。在安置方法上，采取集中和分散两种方法，以分散为主。在保障方式上，坚持政府主导，社会参与，既充分发挥政府行政力的主导作用，又充分运用市场机制予以补充和辅助。在组织体制上，每个集中安置点都由民政部门为总协调，有关部门分工负责，相互配合。在工作重点上，主要关注孤残等弱势群体和因灾倒房造成无家可归的重灾户。几年来，宣城市已争取上级救灾资金5768.6万元，恢复重建灾区倒塌民房2875户6099间。

（五）优抚、流浪和慈善等其他救助制度进一步完善，救助水平不断提高

一是认真贯彻《军人抚恤优待条例》，适时调整提高重点优抚对象的抚恤补助标准，建立健全抚恤、优待标准自然增长机制。进一步做好重点优抚对象医疗保障工作，建立全区优抚对象医疗保障制度。改善优抚对象的居住条件，做好孤寡在乡老复员军人集中供养工作，优先把符合条件的优抚对象纳入各类救助制度。积极帮助重点优抚对象更换、修理假肢等辅助器械，为残情加重的残疾军人提高残疾等级，定期调整一至四级残疾军人的护理费标准。宣城市现有重点优抚对象16245人，其中复员军人5296人，带病回乡退伍军人4591人，三属753人，伤残1732人，“两参人员”3873人。每年春节和“八一”期间，市委、市政府都要召开春节党政军座谈会，走访慰问驻宣部队和重点优抚对象，发放慰问金。同时，结合“爱心献功臣”活动，多方组织人力和资金，帮助重点优抚对象新建和改建、维修住房，改善住房条件。2004年-2006年，全市集中投入资金280万元，为910户优抚对象新建和维修住房1500间。二是对城市流浪乞讨人员救助工作由“强制收容遣送”变为“自愿求助、无偿救助”，出台了《宣城市城市流浪乞讨病人医疗救治及救助办法》，着力解决城市流浪乞讨病人医疗救治及救助工作难题，推进救助管理工作依法、有序开展。几年来，已救助7000余人次。三是积极开展慈善救助活动，规范慈善救助程序，注重慈善项目研究、策划、创新，打造具有感染力、凝聚力和影响力的品牌项目。进一步把慈善救助纳入社会保障体系建设，积极推进慈善救助与其它社会保障制度的有机衔接，提高救助资金使用的公平性和高效率，使慈善救助真正发挥社会救助的补充保障作用。全市各级慈善组织积极拓宽募捐渠道，不断加大救助力度、拓展救助领域，在助医、助学、助残、济困等方面，帮助困难群众和弱势群体解决了燃眉之急。四是制定了《宣城市困难群众临时生活救助实施意见》，进一步完善城乡困难居民临时生活救助资金筹集机制，明确救助对象和救助标准，确保特殊困难群众及时得到救助。这是对农村居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、城乡医疗救助制度、城镇居民基本医疗保障、新型农村合作医疗等民生工程项目的有力补充，对促进和谐社会建设起到积极的推动作用。此外，司法、教育、就业、住房等专项社会救助领域也在不断拓展，覆盖城乡困难群众、相互衔接配套的新型社会救助体系初步形成。

二、城乡社会救助实施存在的问题

目前，城乡社会救助体系基本建立，在保障困难群众生活、维护社会稳定、缓解社会矛盾、促进和谐社会建设等方面发挥了重要的作用。然而，现有的社会救助体系已难以完全适应社会救助工作纷繁复杂的局面和日新月异的变化，在实施社会救助过程中也不断遇到新问题。

（一）社会救助管理体制与运行机制不够健全

社会救助涉及内容很多，不可能由一个部门单独承担，只能由多个部门分工协作、共同完成。下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理，生活救助的居民最低生活保障隶属于民政部门管理，卫生部门负责医疗救助，教育部门负责义务教育的助学救助，提供廉租住房、租房减免的则是房地管理部门，等等。各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，各项救助制度单一性的功能定位，条块分割的问题仍然存在，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调。欠缺科学合理的调整机制，影响了工作效率，增加了管理运作成本。各个救助主体之间互不衔接，形不成合力，综合救助能力减弱，甚至使政府在社会救助的局部领域缺位、错位，造成当前社会救助难以满足贫困群体的不同救助需求。运行机制不够通畅，基层网络平台薄弱，救助机构与队伍不健全、经费不足、设施简陋等问题日益突出。同时，救助对象正常进入与退出的机制不够健全，核查和监督手段的缺乏，使救助对象一旦进入救助体系，就多少带有刚性，进易出难，容易衍生成为一种长期性福利。

（二）尚未形成完备的社会救助法律体系

1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度》的出台，实现了居民最低生活保障制度均等化。最低生活保障由城市居民最低生活保障线制度，扩展到城乡最低生活保障制度。随后国家又出台了城乡医疗救助的通知、农村五保供养工作条例、城市无着流浪乞讨人员救助管理办法，自然灾害应急救助制度、农村特困户救助制度，教育、卫生、劳动、建设等部门也先后出台了救助政策。目前，我国已初步建立了以城乡最低生活保障为基础，以灾民救助、五保供养、城乡医疗救助、流浪乞讨人员救助为重要内容，以临时救助、慈善救助、社会互助为补充，教育救助、住房救助、就业救助、司法救助等救助衔接配套，与经济社会发展相适应覆盖城乡居民的新型社会救助体系的基本框架。但是，据知情人士透露，2010年11月份，在一次国务院召开的常务会议上，讨论了《社会救助法》，中央高层表示，《社会救助法草案》并不成熟，遭到否决。社会救助还停留在条例、办法、决定和通知的水平，没有出台统一的《社会救助法》这样的实体法，与之相配套的单项救助法律也相对缺乏，尚未形成完备的社会救助法律体系。政府与受助者的责任与义务、受助者资格认定、社会救助的范围及经费保障、运行程序等方面还存在着大量不明确之处，使有关部门处理社会救助事务时常常无法可依。救助内容的多样性还直接导致管理机构政出多门，没有规范的技术操作准则、较为完善的内容体系和科学合理的救助实施标准可遵循，在一定的程度上导致了社会救助工作的随意性和多变性。

（三）合理确定救助标准难

确定救助标准的制约因素比较多，现行政策是地方政府自行确定救助标准，这使得社会救助标准合理性完全依托于地方政府制定政策的能力，在确定标准时由于多种因素影响，容易造成各地社会救助实施效果的差异性，出现倚高倚低现象，不符合社会救助的公平原则。标准是否合理对政策实施的影响又比较大，救助标准太低，达不到保障最低救助目的。救助标准太高，则会产生“福利病”。如果社会救助标准太高，譬如最低工资乘以2（一对夫妇）小于或等于低保标准乘以3（三口之家）的话，这样的标准就是不合适的。因为这就意味着出去工作比不工作光拿社会救助资金的收入还少或一样多。如在一个三口之家，都没有工作，按2010年宣城市城市低保月平均保障标准256元，应该可以拿到768元，如果一个人可以找到一份每月700元工资的工作，他们家拿的最低生活保障金就要减少到68元，加上就业成本，这个家庭的总收入可能还低于拿低保收入。也就是说，如果受助家庭通过就业每多挣1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作。同时，救助标准单一，没有差别对待。如低保制度中，没有按照低保对象类别如家庭规模、身体状况、劳动能力等进行细分，单纯按家庭收入平均来核算，没有把有劳动能力的低保对象区别开来。由于在日常生活开支方面，老年人、小孩、病人和残疾人的日常支出远高于有劳动能力的低保对象，只定一个标准，一方面对劳动就业产生消极作用，另一方面也使老弱病残的低保对象得不到更为有效的救助。家庭规模不同，家庭生活费用也是不同的，按一个统一的标准来救助，对救助和就业都会带来消极作用。

（四）界定救助对象难

由于各种因素的影响，对受救助对象的信息掌握不完整，往往容易导致漏选、错选救助对象。另外，由于救助对象的情况在不断发生变化，救助机构未能动态跟踪，没有做到及时、准确把握其全部信息，导致漏选、错选救助对象。如城乡低保最难操作的一关是如何界定申请对象家庭收入，确定是否纳入低保范围。家庭收入是指共同生活的家庭成员所获得的货币和实物收入的总和，它包括了经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入四大项。目前，城乡低保标准在一个城市、一个时期是确定的，是一个定数，要准确测算居民家庭收入，存在一定困难，还没有一个尺度可以象天平一样衡量其收入多少。现实生活中城乡居民家庭收入却是模糊的，隐性的，很难界定，更难量化。尤其是随着社会的不断进步，就业渠道逐渐拓宽，就业方式愈加多样化，经济收入更加复杂化。现行法律法规没有明确村民必须履行如实告知其收入的义务，也没有赋予主管部门对村民收入的调查权。为了享受国家政策，很多人想方设法钻政策的空子，于是就出现了诸如“人情保”、“骗保”、“低保富翁”等问题。这样，就会出现该保的对象没有得到保障或不能足额保障，不该保的却反得到了保障，该退保的没有退出，尤其是边缘人群，引发了一定的社会矛盾。

（五）社会救助资金筹集渠道单一

随着社会救助工作的快速发展，社会救助范围进一步扩大，救助项目和涉及的相关部门也随之增多。面对我国现实存在的庞大的需要救助的群体，虽然救助资金拨款数额有了较快增长，但与社会救助对象的迫切需求比较起来，还是杯水车薪。一是中国的经济发展并不平衡，城乡差别较大，贫富差距进一步拉大，公平和效率失衡问题更加突出，新的贫困人群不断涌现。据有关数据显示，2009年西部地区贫困人口占全国贫困人口的比例达66%，比2001年上升了5个百分点。贵州、云南、甘肃贫困人口的比例达到41%，比2001年增加了13个百分点。在这些贫困人口中，虽然一部分人会随着经济发展及就业形势的好转逐步摆脱贫困，但相当多的人在较长时期内仍难以靠自身能力走出困境。群众“因灾返贫”、“因病致贫”，“因贫致病”现象还较为严重，还会有一些社会成员进入贫困群体，不少边缘户因收入下降也需要纳入社会救助。二是救助资金来源主要依赖于财政投入，虽然政府已经逐步加大了对社会救助资金的投入，但是这部分资金只能基本满足最低生活保障资金需要，在临时救济、农村“五保”供养和医疗救助等方面资金还存在很大的缺口。同时，有限的财政投入又分散在各政府部门，零散的救助资源由于得不到集中利用，导致救助标准偏低，无法使救助对象的生活得到真正改善。三是社会救助资金实行中央、省、市、区级财政分担的办法，由于各地的经济发展水平不均衡，相应经济负担能力也不同，对救助对象的确定、救助资金的落实，都会产生不同的影响，也造成社会救助的实施效果有好有差，贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题仍比较突出。

三、构建城乡社会救助体系对策与建议

社会救助制度的建立，为困难群众的基本生活提供了有效保障，极大地缓解了因贫困引起的社会矛盾和社会问题。如何通过社会救助制度的完善和发展，建立起与党中央、国务院的要求相符合，与经济社会发展水平相适应，能惠及更多困难群众的社会救助体系，笔者提出以下几点建议：

（一）理顺管理体制，健全运行机制

各级党委、政府要把社会救助提高到解决“民生”问题高度来认识，建立协调平台和落实平台，加大救助的力度。要建立社会救助综合管理机构，统一安排、管理和落实社会救济政策等，协调解决社会救助中的诸多问题，构建跨部门的社会救助管理体系。民政、卫生、教育、司法、建设、劳动、卫生、工会等多个部门分别处理自己承担的社会救助具体事务，保证各项救助政策的落实。将社会救助各项内容均纳入民生工程，建议在省、市、县（区）民生工程领导组办公室的基础上，建立乡镇、村民生工程管理机构。由民生工程管理机构积极发挥牵头、综合、协调、指导等管理职能，有关部门各司其责，密切配合，形成社会救助工作合力，有效避免过去政出多门、相互掣肘的弊端。各级民生工程管理机构根据上级要求制定年度社会救助目标，进一步明确成员单位的救助职能，有效整合各系统、各部门的设施、资金、政策、信息、人力、物力等资源，定期召集成员单位开会协调工作，加大对社会救助工作的检查力度，真正起到“政府主导”的作用。城乡救助体系建设中，农村低保、救灾救济、医疗救助等重心工作在乡镇、街道办事处和村（社），乡镇、街道办事处和村（社）直接承担着各类救助对象的申请、调查、认定、资金发放和动态管理等工作。乡镇应安排专人负责，承担生活、医疗等救助工作，大的乡镇要求有2—3名，小的至少要有2名。要在每个村（社）都设立社会救助工作的窗口，救助政策及流程上墙公示，确保救助工作有章有序进行。按照费随事转的原则，各级财政下拨社会救助资金时，按适当比例同时下拨工作经费，或在层层下拨的过程中，必须考虑给基层留下比较充足的工作经费。建立涵盖城乡的社会救助信息网络系统，主要负责社会救助对象信息的汇总和救助资源的整合，共享资源，提供高效优质服务。强化监督控制，加强人大、政协、媒体和社会公众等力量对社会救助工作的检查监督，形成一种良性互动关系。对社会救助实施过程和政策效果进行监控，收集过程信息，评估目标实现程度，及时发现问题，为相关政策的修正和完善提供依据，切实提高社会救助对象保障水平。

（二）积极推进法制化进程，完善社会救助政策

尽快推动《社会救助法》的出台，逐步完善社会救助政策，及时修订已有行政法规、部门规章、地方性规章及相关文件、规定中相矛盾的表述。《社会救助法》应该是社会救助法律体系的核心，要明确社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项救助制度的具体措施及出具虚假证明骗取救助等行为的法律责任等，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益。在立法的同时，还必须强调建立救助制度的实施机制，尤其对社会救助实施过程进行严格监督，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督，等等。对骗取社会救助资金的，依法追缴所骗取的社会救助资金，并把不良行为记录在案，作为批准救助对象从事其他社会经济活动的参考依据，以此增强救助对象的诚信意识。对责任者和提供虚假证明单位进行严厉处罚，维护法律的严肃性。进一步抓好救助体系政策法规建设，针对目前社会救助政策实施中面临的问题，逐步完善现有的具体救助政策和措施，健全城市居民最低生活保障、农村特困户救助、农村五保供养制度，全面建立城乡特困家庭医疗救助制度，大力开展慈善救助，建立灾害应急救助机制，做好城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作，建立城乡特困家庭住房保障制度，健全城乡特困家庭子女教育救助制度，完善法律援助和就业援助制度等社会救助体系，确保社会救助制度的长效性和权威性。严格执行个人申请、社区（村委）居委会核实、镇（街道办事处）初审、县级社会救助主管部门审批，把握好申请调查、收入核实、公示监督、审核审批、分类救助、动态管理、资金发放等关键环节，做到社会救助工作从申请、调查、审核、审批、救助资金的管理与发放以及行政复议和行政诉讼等每一个环节、每一道程序都规范、公开、透明。

（三）合理设定社会救助标准

在救助标准的设计上，要根据各地的经济社会发展水平，综合利用市场物价指数和恩格尔系数等科学的测算方法，设计出适当的救助水平，使得救助确实能够满足困难群众的生活需要，也要适度，避免社会救助标准过高造成的巨大财政压力和社会救助依赖问题。从中国贫困人口数量大特别是农村贫困人口多和地域差别大的现实，以人均国内生产总值、城乡居民人均可支配收入和支出，人均地方财政收入和支出等指标构成一个综合指数，将全国的城市和县、镇分成若干档次，然后用抽样调查的方法确定各档次中的城市和县、镇指导性标准。确定救助标准时还必须全面考虑，兼顾各方因素。一要建立社会救助标准与经济增长的联动机制，根据经济的发展程度和物价上涨幅度，及时调整社会救助标准。凡物价上涨，尤其是生活必需品价格的上涨，首当其冲、深受其害的一定是城乡救助家庭，救助标准一定要及时跟上。二要更加关注儿童和未成年人的发展问题，把贫困家庭的儿童和就学青少年的教育摆在重要的位置，不仅要保障贫困家庭的生存需要，更要关注和解决贫困家庭孩子的发展。三要对于一些情况特殊的救助对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准。四要针对救助对象的家庭结构、规模不同，救助标准也不同。有劳动能力的应该比没有劳动能力的救助标准低，劳动能力强的应该比劳动能力差的救助标准低。

（四）科学筛选和确定救助对象

为了把有限的救助资金最有效地用到最需要救助的群体上，必须事先在救助对象的筛选上准确无误。一是按照“本人申请——村（居）委会入户调查——民主评议——张榜公布——乡镇审核——县（区）相关部门审批”的程序确定社会救助对象。乡镇街道办事处、村（社区）两级要抽调专人组成调查小组，深入村组、农户进行普查，并进行分类，建立健全各类救助对象台帐。具体采集、登记和汇总困难群体的实际生活状况，对社会救助对象的资格进行初审，如果发现有不符合条件的，立即纠正，避免救助的重复和遗漏。二是县（区）相关审批部门通过社会救助管理部门和其他政府部门之间的资料共享，审核救助申请对象的信息，以保证获取信息的全面性和完整性。对上报的社会救助对象要进行逐级抽查，开展专访座谈，确保救助对象的准确性。同时，也要进行经常性的复核检查，以保障被救助者确实得到救助，防止社会救助资金的冒领。三是社会救助对象实行“有进有出”的动态管理。随着社会的发展变化，社会救助的人群也会发生变化，绝对贫困的人群将减少，相对贫困的人群将发生变化。例如，下岗困难职工通过再就业、困难家庭培养大学生实现就业等走出了困境，已不符合救助对象条件，应及时取消被救助待遇。同时，随着群众物资文化生活的提高，社会救助的标准和救助水平也将随着提高，一些相对贫困群体、边缘群体因社会救助标准提高而符合救助对象条件，也应适时将这部分群体纳入救助对象的范围，让困难群众更多地分享发展改革的成果。

（五）力求社会救助方式多元化，提高救助强度

要建立健全以政府投入为主，以社会募集和捐赠为辅，以社会互助，对口帮扶为补充，分级负责的多元化社会救助资金筹集机制，确保社会救助资金投入不断增加，提高社会救助资源的配置效率。一是要建立社会救助资金的自然增长机制，每年社会救助资金的增长幅度应略高于当地财政收入增长的幅度。进一步调整财政支出结构，增加社会救助支出的比例，将社会救助资金纳入同级财政预算，并强化社会救助资金在财政预算中的刚性增长机制，保证社会救助的资金来源。对于经常性救助项目，各级财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。对于临时性救助项目，建议结合各类突发事件应急方案，及时安排。设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系，以这个指标体系为基准，对各级地方财政，尤其是基层财政的支付能力进行评估，评估的结果作为社会救助资金“分担”或“配套”的依据。根据省、市财力状况，结合各地区实际，确定科学合理的分担比例，逐步加大省、市财政的投入比重。二是结合当前的劳动力市场条件，探索社会救助对象的就业途径，让更多的社会救助对象走出社会救助这道安全网。鼓励救助对象创业，政府要从物资、技术、信息、劳务输出等方面给予帮助、引导，在贷款上给予优惠，使他们早日致富，走出救助范围。三是整合民间救助资源，不断拓宽救助资金筹集渠道。建立社会帮扶制度，动员社会各界共同参与，扶持帮助救助对象发展生产、摆脱困境。在城市与农村、富裕地区与贫困地区之间建立稳定的对口支援、协作关系，积极倡导机关、企事业单位、社区、个人开展扶贫济困送温暖及社会服务活动。建立县（市、区）、街道、社区三级社会捐助服务网络，实现社会捐助服务网络全覆盖。政府发行的福利彩票所筹集的公益金，每年也要提取一定比例用于城乡社会救助。对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位，社会公益组织及个人，在税收上进一步给予优惠。