行政事业单位国有资产管理初探

栾学洋

（东北财经大学，大连 116025）

行政事业单位国有资产，是指由各级行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，并能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产，包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产；其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，是政府有效行使其职能和顺利开展各项社会事业的物质基础。在我国经济社会发展过程中，行政事业单位国有资产对增强政府公共服务能力、推进各项社会事业的发展发挥了巨大作用。但是，由于我国行政事业单位国有资产管理体制和监管机制的不完善，造成当前行政事业单位国有资产流失严重、资产管理效率较低。根据部门决算数据，截至2009年12月31日，全国行政事业单位资产总额10.42万亿元，扣除负债后净资产总额6.89万亿元，约占全部国有净资产总额的三分之一。①中华人民共和国财政部网站：http://www.mof.gov.cn.随着我国经济社会的不断发展，行政事业单位国有资产的规模仍将不断扩大，对其加强管理将具有重要的现实意义。

一、当前行政事业单位国有资产管理凸显的问题

（一）资产存量家底不清

资产存量家底不清问题是行政事业单位国有资产管理在当前亟待解决的一个重要问题，也是有效进行行政事业单位国有资产管理的一个基本前提。首先，由于很多地区的行政事业单位在一些国有资产购入时没做到及时记录，在国有资产流失时没有及时做相应的账务处理，在更换会计人员和资产管理人员时没做到全面清查交接，往往致使在资产账务管理上存在着严重的账卡不符、账实不符、账账不符问题，造成在会计账簿上就很难对显性资产存量有一个正确的认识。其次，一些行政事业单位有意将一些运用自有留存资金或经营性收入购置的国有资产进行账外管理，将国有资产私有化、经营化，而这部分资产往往很难被发现或者缺少相关调查，致使一些行政事业单位虽然存在大量隐性资产，却完全游离于国有资产管理机关的监控之外，造成严重的资产存量家底不清问题。

（二）资产配置不合理

行政事业单位国有资产的购置支出大部分都是来自财政，由于各单位在权利上的差距和缺乏对行政事业单位国有资产配置的严格监督管理，致使各单位在资产配置上存在着较为严重的不合理问题。首先，资产配置不公平。一些单位凭借财政资金充足，为了满足单位享受需要超标准购置车辆、办公用品和基本设施等，产生了奢华浪费现象；而一些财政资金供给不足的单位连基本的办公用品都很难充分采购，影响正常工作需要和工作效率的提高。其次，模式化的资产配置问题较为普遍，造成大量资产的闲置和浪费。由于行政事业单位长期存在着大而全、小而全的资产配置问题，对一些行政事业单位而言本来不必要的资产设备却也成了其存在所必需的正常办公用品，从而致使资产配置低效率，造成资产闲置和浪费。

（三）资产使用管理不规范

由于相关法律法规和监管制度的不完善，行政事业单位国有资产在实际使用管理中存在着很多不规范的地方。首先，资产更新换代过快，未实现充分利用。一些行政事业单位为了追求设备配置的现代化和高科技，往往人为加快一些机器设备的更新速度，造成一些仍可以使用的旧机器设备过早地被淘汰，既易造成可利用资产的流失，也加大了政府支出负担，导致不必要的浪费。其次，公有资产私用严重。很多行政事业单位在使用管理国有资产过程中存在着较为严重的公有资产私用问题，这不仅影响了国有资产的正常使用，易造成国有资产流失，而且还会滋生腐败土壤，严重影响政府在公众面前的社会形象。最后，一些非经营性行政事业单位利用本单位国有资产直接或变相经营谋利，造成对国有资产的滥用，既可能影响正常的市场秩序，造成政府越位，也容易使一部分公职人员转移工作重心，不能全身心投入于本职工作。

（四）资产处置随意性较大

由于相关部门缺乏对行政事业单位国有资产的有效监管，致使一些行政事业单位对国有资产处置的随意性较大，造成国有资产流失。首先，在一些国有资产处置过程中，一些行政事业单位公职人员利用职务便利，将国有资产低价出售，从中谋利，致使国有资产隐性流失严重。其次，一些行政事业单位通过将本单位的经营性国有资产和非经营性国有资产相互转化来规避一些行政法规的约束，随意处置相关资产。最后，一些行政事业单位利用国有资产变相担保、抵押，进行非等价交换，致使国有资产隐性流失。

二、原因分析

（一）资产管理有法不依与无法可依问题严重

造成目前行政事业单位国有资产管理问题凸显的一个重要原因就是在行政事业单位国有资产管理过程中有法不依与无法可依问题严重。首先，就2006年财政部颁布的“行政单位、事业单位国有资产管理暂行办法”来看，对行政事业单位国有资产管理的任务、原则、管理机构及职责、资产配置、资产使用、资产处置等相关问题都予以了一定明确，但是由于缺乏完善的行政事业单位国有资产管理体制和有效的监督管理机制，造成在实际工作中有法不依现象严重，很多地区很多行政事业单位的国有资产管理仍然处于混乱状态，法规落实力度亟待加强。其次，虽然目前财政部和一些地方政府已出台了一些行政事业单位国有资产管理的法规、规章，但是由于在一些具体操作环节方面缺乏有效的细则，造成存在着大量的法规真空地带，致使在行政事业单位国有资产管理过程中无法可依问题严重，影响资产管理效率。另外，在行政事业单位国有资产管理立法方面，由于立法层次过低，已出现了地方政府各自为战的现象，致使在行政事业单位国有资产管理上新问题层出不穷且问题各异，不仅影响了政府行政管理效率，也加大了对行政事业单位国有资产进行统一管理的难度。

（二）管理机构设置有待进一步优化

根据我国现行行政法规，行政事业单位国有资产管理实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制和与之相适应的“财政部门——行政事业单位主管部门——行政事业单位”的国有资产管理模式。在实际管理过程中，各级财政部门是负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；行政事业单位主管部门负责对所属行政事业单位国有资产实施监管；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。但是，由于行政事业单位国有资产管理外的职能过多，而机构设置有限，所以很难单凭财政部门对本级行政事业单位的国有资产进行全面综合管理。而主管部门对本部门所属行政事业单位国有资产的监督管理也无法实现对本地区所有行政事业单位国有资产的统一管理，不便于提高资产管理效率。另外，这种管理模式虽然在一定程度上形成财政部门、行政事业单位主管部门对行政事业单位国有资产管理的双重监督，但却把主要监督职责赋予行政事业单位主管部门，造成对行政事业单位国有资产管理缺乏有效的外部监督，不利于强化对行政事业单位国有资产的监管工作。

（三）缺乏积极的资产管理意识

因为行政事业单位国有资产一般通过公共财政支出形成，由国家所有，行政事业单位占有、使用，这往往造成很多行政事业单位资产管理人员缺乏对国有资产进行严格管理和保护的责任心和义务感。这种不积极的资产管理意识容易造成对国有资产管理的随意性、投机性，致使对国有资产流失视而不见，甚至凭借个人权利从中谋利。这种问题的出现一方面说明在行政事业单位国有资产管理上需要有效的监督和问责机制，另一方面是行政事业单位工作人员的资产管理意识有待进一步培养和加强。

（四）资产管理目标认识不够全面

加强行政事业单位国有资产管理的主要目的就是强化行政事业单位的职能效用，提高资产使用效率，避免资产流失。但是由于建国以来，我国行政事业单位国有资产管理部门的多次更替和行政事业单位国有资产管理制度的不完善，致使这种资产管理目标已有所扭曲。一些行政事业单位为了提高本单位待遇补贴，擅自利用本单位国有资产进行经营性活动。一些地方的财政部门也在通过一定的改革试图将闲置的行政事业单位国有资产转为经营性国有资产来实现资产的保值增值和提高政府收入。从立足于行政事业单位国有资产的管理目标来看，通过在一定阶段内将闲置的国有资产用于服务社会，在一定程度上保值增值是可取的。因为历史已造成确实存在着较大数量的行政事业单位国有资产闲置问题，不能将这部分国有资产进行有效利用是一种效率损失和资源浪费。但是如果单纯以实现闲置资产保值增值作为口号或者以实现所有资产保值增值作为行政事业单位国有资产的一个资产管理目标，积极将非经营性行政事业单位国有资产用于经营性活动，那就必然有悖于行政事业单位的正常工作职能，既可能影响正常的市场经营秩序，还会造成严重的政府越位，其结果就是政企不分。所以，在行政事业单位国有资产管理过程中，各级资产管理部门应该对资产管理目标进行全面认识，避免造成资产管理目标的偏离。

（五）缺乏对资产管理的有效监督和问责机制

行政事业单位国有资产管理问题之所以不能有效避免和遏制的一个重要原因就是长期以来缺乏对行政事业单位国有资产管理的有效监督和问责机制。首先，由于在行政事业单位国有资产管理过程中没有将资产实际情况与政府预算管理和财务管理充分结合，缺乏对资产信息的充分说明和披露，很难使相关监督机关对资产管理情况进行有效监督。其次，由于对行政事业单位国有资产管理的监督程序不完善、监督机构不完备，造成监督行为难以充分体现公正性和公开性，难以充分实现有效监督。最后，由于在对行政事业单位国有资产监管过程中缺乏明确的问责机制，往往只讲问题却很少惩戒，致使监督流于形式，难以达到资产监管的预期效果。

三、加强行政事业单位国有资产管理的对策建议

（一）在行政事业单位国有资产管理上做到有法可依、有法必依

在行政事业单位国有资产管理上必须要强化有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的管理原则，加强立法的可操作性和精细化，强化依法的全面性和彻底性。一是完善资产购置的相关法规，强化资产购置的必要性认证和审批程序，完善资产购置的政府采购制度，避免资产超标准购置和重复购置。二是完善资产配置的相关法规，对闲置不用的资产进行充分合理的调剂配置，提高资产使用效率，避免资源浪费。三是完善资产处置的相关法规，对资产报废、损失、转让、变卖等处置要制定严格的监管程序和制约机制，避免腐败现象发生，减少资产流失。四是完善资产使用管理的相关法规，将资产管理与预算管理和财务管理充分结合，便于资产管理部门和相关监管部门对资产的实际情况进行有效监督。加强资产档案的明细化，通过一定阶段内对资产的全面清查，明确资产数量和结构，对资产进行信息化管理。五是完善机构设置和监督问责机制的相关法规。通过以法的形式明确行政事业单位在国有资产管理方面的职责，赋予相关单位一定的监督管理职能，加强资产监督与问责管理相结合，强化资产管理程序，提高资产使用效率，避免资产流失。

（二）优化行政事业单位国有资产管理的机构设置

为了改变现行法律法规下的机构设置无法对行政事业单位国有资产进行充分有效监管的局面，有必要加强和优化行政事业单位国有资产管理的机构设置。通过进一步具体分工，明确各单位的职责，提高资产管理效率，避免资产流失。首先，在明确各级财政部门为行政事业单位国有资产综合管理主管部门的前提下，应该考虑在财政部门和各行政事业单位主管部门之间再构建一个机构或部门，对本级所有行政事业单位国有资产的购置、配置、使用、处置、评估等情况进行统一监管，并接受财政部门的指导和监督。其次，要进一步明确各行政事业单位对本单位国有资产进行合规管理的职责要求，加强对各行政事业单位国有资产管理人员的培训和管理，促进各行政事业单位国有资产管理的规范化。最后，完善并明确对行政事业单位国有资产管理的监督机构，要强化行政事业单位主管部门、审计部门和地方政协、人大对资产管理的监督检查。通过对行政事业单位国有资产管理的综合监督，防止腐败现象发生，规范资产管理行为，避免资产流失。

（三）建立健全完善的行政事业单位国有资产监督和问责机制

为了确保对行政事业单位国有资产的有效管理，必须建立健全完善的行政事业单位国有资产监督和问责机制，整治资产使用管理中的不合规行为，严惩资产管理中的腐败问题。首先，应该加强行政事业单位主管部门对其所属行政事业单位国有资产管理的直接监督，以定期检查和考核的方式强化行政事业单位国有资产管理，实现资产账实相符。其次，应该加强财政部门对行政事业单位国有资产管理的监督检查，严格收支两条线管理。强化资产购置的审批管理程序，以公开、公平、公正的原则加强国有资产政府采购管理。通过一定时期对一些行政事业单位国有资产的清查加强对资产存量的全面掌握，避免资产隐性流失。对清查中的不合规行为及时通报并纠正，严格规范资产管理行为。再次，应该加强审计部门和地方政协、人大对行政事业单位国有资产管理的监管。通过定期审计与不定期审计相结合，强化年终审计和相关部门领导离职审计，便于政协和地方人大监督。通过加强对财政部门国有资产管理情况的及时监督检查，避免资产管理上的缺位。最后，建立有效的行政事业单位国有资产管理问责机制。通过将行政事业单位国有资产管理的规范化和流失情况与相关领导的政绩考核相结合，对在资产管理上出现问题的主要责任人和相关负责领导及时处罚，严肃资产管理纪律，加强对资产的规范化管理。

（四）实现对行政事业单位国有资产的信息化管理

通过开发一个完善的行政事业单位国有资产管理信息系统，并将其与其他相关资产管理系统进行有效对接，实现对行政事业单位国有资产的购置、使用、处置、统计等情况的综合分析管理，建立一个完善的、有利于财政等监管部门进行综合监管的资产动态管理信息平台，及时将资产实际变化情况录入管理信息系统，实现对行政事业单位国有资产的动态监督管理，提高资产管理效率。

〔1〕中华人民共和国财政部网站：http：//www.mof.gov.cn.

〔2〕行政单位国有资产管理暂行办法.财政部令第35号，2006.

〔3〕事业单位国有资产管理暂行办法.财政部令第36号，2006.

〔4〕李松森.国有资产概论[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

〔5〕李松森，曲卫彬.国有资产管理体制改革探索[M].大连：东北财经大学出版社，2010.

〔6〕毛程连.国有资产管理学[M].上海：复旦大学出版社，2005.

〔7〕毛程连，程北南.非经营性国有资产管理存在的问题及改革方向[J].社会科学，2006（05）：61-66.

〔8〕贾康.国有资产管理改革二题[J].财政研究，2004（04）：2-4.

〔9〕肖成义.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].财经界（学术版），2010（04）：1-3.

〔10〕涂自力.非经营性国有资产管理：问题与对策[J].商场现代化，2005（23）：101-102.

〔11〕张玉霞.加强行政事业单位国有资产管理的研究[J].财务与金融，2010（03）：67-69.

〔12〕徐明林.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].中国市场，2010（41）：104-106.

〔13〕韦昌义.加强行政事业单位国有资产管理[J].中国管理信息化，2010（08）：58-59.

〔14〕殷珍儿.关于改进行政事业单位资产管理的思考[J].改革与开放，2010（07）：20-21.

〔15〕陈信群.浅析行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].经营管理者，2010（04）：97.

〔16〕顾华洁，相洪雷.浅议行政事业单位国有资产管理[J].理论界，2010（02）：224-225.