辽宁农村土地流转的障碍性因素与路径选择

孟月明

（辽宁社会科学院，沈阳 100036）

在我国人多地少的现状下，耕地已出现18亿亩的红色警戒线，家庭经营的规模正面临着统一市场与分散经营的矛盾冲突。如何推进农村土地承包经营权流转，促进农村土地资源优化配置，加快经济结构调整，实现农村经济快速发展，已成为我国“十二五”时期农村发展的首要任务。当前，辽宁农村土地流转正呈加速发展态势，一些成功的范例和经验不断涌现，显现出对农村经济社会发展的积极效应。然而，在看到辽宁农村土地流转良好发展现状的同时，也出现某些不良倾向和障碍性因素。能否保障农村土地流转健康、稳步推进，事关辽宁经济发展稳定的大局。

一、辽宁农村土地流转的基本情况

2008年，辽宁省土地流转面积104.68万亩，占耕地总面积的2.1%。截至2009年10月底，全省有42.68万农户将229.35万亩承包地对外流转，分别占总数4.59%和7.16%。全省177个省级农业规模经营区中，有62万亩，将近40%以上的耕地是通过流转方式集中起来的。2009年底，全国的土地平均流转率提高到了11%，辽宁上升为4.7%，但仍比全国低6.3个百分点。其中，大连市土地流转面积98.66万亩，占承包土地面积的33.78%；沈阳市的流转面积为41万亩，土地流转率为11%。抚顺市的土地流转面积为4.42万亩，土地流转率为3.7%。铁岭市的土地流转面积为23.3万亩，土地流转率为4.9%。丹东市的土地流转面积为15万亩，土地流转率为5%。省内各地土地流转状况呈现不平衡状态，各市县土地流转的数量和速度差异较大。比较而言，经济发达地区和近郊土地流转呈现快速发展态势，偏远地区土地流转率较低。如沈阳市近郊东陵区土地流转面积3.95万亩，占承包耕地总面积的8.1%；而远郊的法库县土地流转面积为3.3万亩，占承包耕地面积的2.1%。土地流转的主要形式以转包和出租为主，截止2009年底，转包和出租分别占流转形式的53%和21%，转让、互换、反租倒包和入股等流转方式也逐渐被采用。土地流转大多数在熟人之间进行，农户之间的土地流转占总流转量放入70%以上。土地流转的期限通常为1至3年，且绝大多数没有规范合同，多为口头协议，法律约束力差。

二、辽宁土地流转呈现的新特点

1.土地流转市场建设试点建立并开始推广。2009年3月20日，辽宁省第一个农村土地承包经营权流转服务中心在沈阳市沈北新区正式挂牌成立。之后各市对土地承包经营权流转市场建设工作高度重视，有针对性地确定本地区流转市场建设试点单位。据不完全统计，全省各县、乡（镇）财政共投资309.02万元，改建流转交易大厅面积共4225平方米，流转市场中兼职工作人员312人。截至2010年底，沈阳等11个市、32个县（市、区）共有73个乡（镇、街道）、3个县级土地承包经营权流转市场建设试点工作，试点乡（镇）流转承包地面积43.72万亩，占试点地区农户家庭承包面积的9.56%，明显高于全省平均水平。

2.土地流转带动特色产业特层出不穷。土地流转带动特色农业发展，利于农事企业发展，农业专业合作社应运而生，土地产出效益提高，农民收益增加。辽宁农村流转的土地用于发展特色农业的比重高达40%以上。2009年1月4日揭牌成立的“法库长岗子辣椒专业合作社”为辽宁首家由151户农民自愿将922.37亩土地入股而成立的。丹东市多数农民种植树莓、蓝莓、草莓、五味子、蔬菜以及养殖小区等特色农业用于土地流转，2009年全市农民人均纯收入达到8030元。铁岭市调兵山富农水稻种植专业合作社，通过统一经营，每亩水稻纯效益在900元以上，每亩增收200元。朝阳市龙城区通过土地流转引进农事龙头企业30余家，带动2万户农户进入产业化链条，占全区总农户数的45%。本溪满族自治县组建农民专业化生产合作社93个，入社农民3800多人，带动农户12000余户。辽宁农村土地承包经营权的合理流转，促进了农业和农村经济发展，加快了规模农业的发展步伐。

三、辽宁农村土地流转存在的问题和障碍性因素

1.辽宁土地流转现状与现代农业发展要求不适应。现代农业要求规模化经营，小规模的分散经营无法适应现代农业发展需要。目前，辽宁省农村土地还主要是以分散经营为主流，与现代农业发展的要求还相距甚远。分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了辽宁农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进，也制约了农业现代化的进程。农民之间通过自发土地流转无法改变分散经营方式，缺乏组织化规模经营，市场博弈能力差，经济效益低，这种状况当然无法满足现代农业、设施农业的发展，也不利于农业产业结构升级。

2.土地流转不规范。辽宁农户之间的土地流转，多通过私下口头协议，没有签订合同，有的也只是签订简单字据，流转合同不规范，既不向发包方备案，也不到土地承包管理部门鉴定，法律手续不齐全。以沈阳市为例，全市建立流转中介服务组织的乡镇只占总体的35%，而且多数还流于形式，没有真正开展工作，在流转土地面积中，由乡、村组织提供服务流转的约占总流转面积的20%。同时，一些地区仍然习惯于靠简单的行政手段，强行推动本地区土地承包经营权流转，侵害了承包方的流转权利，导致农村土地纠纷不断，信访案件明显增加。以大连市为例，全市通过镇街和区土地承包管理机构调处的流转纠纷数2006年为55件，2007年为66件，2008年上升到了77件，2009年前半年就多达86件。

3.土地流转的动力不足。农民认识不到位，观念滞后，有着严重的“两不”心理。农民的“两不”，指的是全面取消农业税后，农民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在，“不愿”交出其土地承包经营权；另一方面，农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线，“不敢”流转或交出土地承包经营权。因此，在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，轻易不舍得将土地流转出去。辽宁农民还是以选择短期临时务工为主，一般都是离乡不离土，尽量选择避开农忙季节，或是在农忙时能够请短假回家。随着机械化耕作的普及，对于粮食作物而言，种植已经变得更加简易化，除了秋收的时间较长外，春播已经不需要大量的劳动力，租用一台拖拉机三两天就完全能够解决。另外，随着国家的土地、粮食、种子等直补制度的确立，农业种植业保险的推广，粮食价格的提高，在没有更好收入预期的情况下，农民轻易不会进行土地流转。

4.市场化机制欠缺。目前辽宁省流转土地价格结构单一，尚未形成一个完全符合市场经济规律的土地流转价格机制。而土地流转价格的高低，会直接影响农民转出或者转入土地的积极性。流转价格是流转双方议定的结果，但它是一把“双刃剑”。价格低，挫伤农民转出土地的积极性；价格高，影响受让方继续扩大经营规模的积极性。如果流转价格长期不变或者变动过于频繁，都影响到流转关系的稳定，极易引发纠纷，土地流转交易的安全性难以保障。同时，辽宁农村土地流转关系的稳定性比较差。尤其是农户间自发进行的土地流转行为，由于土地流转原承包方受到外出就业、受让方经营能力等外界因素的影响，土地流转关系不稳定，这对土地流转的长效健康发展而言是极其不利的。

5.龙头企业和特色农业项目对土地流转的带动作用小。辽宁省内经济相对发达的地区，土地流转给农事企业和种植业大户的占有一定比例，如沈阳市农村土地经营权流向农事企业的约占20%，流向种植业大户的约10%，而经济欠发达地区的土地流转很少有农事企业的参与，总体上辽宁的农业龙头企业的数量仍然偏少，龙头企业对土地流转的参与度很小。现有龙头企业也存在较多问题：一是规模不大，带动能力弱。二是龙头企业与农户的利益连结不紧密，没有很好地解决“利益共享，风险共担”问题；三是不少龙头企业尚未建立自己固定的“生产基地”；四是龙头企业经营粗放，现代经营理念差，依靠科技开发新产品能力低。五是种养大户、产业化龙头企业和涉农企业也面临着扩大再生产贷款难问题。

四、推进辽宁农村土地流转的对策建议

1.加强政府引导，着力政策推进。土地流转处于起步阶段，政府引导尤为重要。第一，以政策服务为中心，营造流转氛围。全面宣传贯彻党中央土地政策，解除部分基层领导和群众思想疑虑。结合实际，制订鼓励流转的政策和奖补制度，特别明确土地开发利用政策，轻税薄赋政策，权益保障、环境、信贷、服务方面政策。第二，综合规划，选好发展项目。按照区域化、特色化、产业化思路，进行规模经营、集约经营规划，着力招商引资。第三，强化组织协调，明确部门分工，专门机构管理，一条龙服务。充分调动村社基层组织积极性，广泛听取群众意见，依法完善前期流转中的遗留问题，积极组织竞争流转。

2.以改变农村经济增长方式带动土地流转。辽宁农村土地流转的基本思路应该是以发展为主题，以加快转变经济增长方式为主线，以提高经济效益为中心，依靠经营体制和机制创新，调整优化农业农村经济结构，增加农民收入。经济发展了，外出务工的农民工能获得比较稳定的收入，才能放心地离开农村，有利于土地的适度规模经营。经济发展了，也能建立比较完善的社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，农民才能放心流转土地。在流转方向上，依靠科技成果转化和实用新技术运用，着力市场信息、资金、劳力和先进管理经验有效对接，建设一批有特色、有优势、科技含量高、市场前景好、辐射带动能力强的商品生产基地和现代农业示范区。在农业结构调整中，要扶持发展适销对路、效益较高、具有发展前途的种养业项目，特别要扶持发展一些具有一定规模、取得规模效益的经营大户。这既是土地流转的主要目标之一，也是促进土地流转的重要条件。

3.实现土地流转与劳动力转移的有效结合。土地流转的目的之一在于实现农村劳动力转移，为实现城乡统筹、缩小城乡差距创造条件。在目前就业岗位有限、农民就业技术不高等情况下，农民要实现再就业并非易事。一方面要用从土地上解放出来的劳动力进行土地生产，又就地进行多种经营，扩大了农业合作社的经营范围，增加收入，实现多赢。另一方面，要最大限度地保证农民的利益。一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利。要建立完善社会保障制度，使农民无后顾之忧。要采取切实有效措施，创造良好的外部环境，促进农村劳动力实现“离土离乡”式的转移。要加快小城镇和基础设施建设，以此为依托，大力发展第三产业和乡镇企业，充分吸纳农村劳动力。逐步建立统一、公平的城乡劳动力市场，促进更多的农村劳动力“离乡”又“离土”，推进土地有效流转。

4.进一步建立完善农村土地流转市场。建立土地经营权流转市场，通过公开、公平、公正的市场化运作机制，可以使土地流转透明公开，秩序井然。完善辽宁土地承包经营权流转市场，有效的配套措施必不可少。要加大财政扶持力度，建议在土地流转试点地区设立土地流转专项资金，重点用于支持流转市场建设。一个真正繁荣的农村土地流转市场，必然有与之相适应的市场中介服务体系和信息平台。一个完善、发达的农村土地流转信息平台，可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来，实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。此外，还应该遵循市场供求和价格变动规律，为土地流转交易创造一个公平的竞争环境，建立地价信息定期公布制度。运用科学的方法确定与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价；建立农用土地价格评估体系，由具有评估资格的地价评估单位和部门评定地价，提高集体土地入市的透明度和可操作性。

5.探索新的土地流转方式。鼓励发展以土地股份合作社为纽带，通过合作社将土地集中，统一规划，发展现代农业的模式。农业龙头企业是目前土地流转市场最大的“买方”，它们通过“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”等多种形式扩大农业发展空间，客观上带动了土地的大规模流转。鼓励农民在村委会的统一组织下，农户与农户之间在承包的同一等级、地块之间进行调换。把流转前期工作前移，通过村与农户签定流转意向，把土地集中起来，通过向外招商引资、业主引进，土地可直接交付使用，在业主未引进前，土地仍由农户耕种。也可以探索土地银行等流转方式，农户在自愿的基础上，将自己的土地定期“存入”国家设立的土地银行。土地银行将根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定一个“存款”利息，定期向农户支付；同时土地银行将农户存入的土地进行适当打包、整合甚至部分改造，在维持基本农业用途不变的情况下，贷给其他土地需求者（如农业企业、大种植户等），并收取相应的“贷款”利息。这既保证了土地的有效利用，又推动了土地的适当集中和规模化经营。

实施土地流转既是农村经济发展的必然趋势，也是“十二五”期间我省进行农业结构调整，发展现代农业化过程中必须解决的重大问题之一。因此，我们只有从实际出发，采取多种形式，规范有序地实施土地流转，才能不断推进我省结构调整和农业的现代化进程，加快经济发展方式转变，促进我省农业在更高的水平上实现更快的发展，从而进一步加快农民致富的步伐。

〔1〕万震.关于辽宁省农村土地承包经营权流转的思考与建议.农业经济，2009（4）.

〔2〕鲜开林.大连市土地流转调查报告.农业经济问题，2010（2）.

〔3〕杨继慧，牛玉璞.辽宁省农村土地毓转现状、问题及对策.辽宁行政学院学报，2011（2）.

〔4〕吴春宝.农村土地流转切实维护农民权益.柴达木开发研究，2009（6）.