本溪市地方政府债务融资浅析

吕海棠

（本溪市融资管理办公室，辽宁 117000）

本溪市是辽宁省较大城市之一，拥有常住人口170万人，是个十分典型的资源型工业城市。由于长期受到计划经济体制的影响，在改革开放的三十多年中，尽管发生了很大的变化，但与先进的开放城市比较，发展速度仍不理想。当前，在实施振兴东北老工业基地战略的过程中，面临的最大瓶颈就是资金短缺。自2007年以来，本溪市新一届政府学习和借鉴外省市经验，逐步加大融资力度，筹措资金，开展大规模基础设施建设。截止2010年底，形成全地区政府债务余额近85亿元。对于较快增长的政府债务，有人赞赏，有人担忧，有人质疑。对此，笔者谈谈几点看法。

一、创新观念：融资的本质是发展

要不要融资，说到底还是要不要发展的问题。不必讳言，改革开放的三十多年中，我们确实有许多机遇没有抓住。从省内来看，其他各兄弟市的迅速发展有目共睹，本溪市由原来的经济总量仅次于沈阳、大连、鞍山、抚顺，变成排名落后于铁岭、营口等地区。任何地区的发展，都离不开基础设施。政府应该加大投资力度，多渠道取得建设资金。然而，资金从哪里来？建国至今60多年，本溪市财政始终是“吃饭”型财政，维持日常机构运转都很困难，靠自身财政？无力！在现有的财政分配体制下，要国家予以投入？可能，但时间、过程太长，数量有限。整理土地？可行，但是，为了城市的可持续发展，不能将土地短期内全部整理出售。因为，土地也是一种资源，资源一旦枯竭了，也就谈不上发展。况且，本溪市本身就是个山多地少的地区，土地资源十分有限。所以，资金的来源主要是融资。根据其他城市的成功经验，地区的发展离不开融资。要么维持现状，要么通过融资来促进和支撑发展。

几年前，我们曾把政府没有增加债务和“有多少钱办多少事，没有钱不办事”当成工作业绩和荣耀。正是在这种保守思想的桎梏下，形成了本溪市今天的这个落后局面。相反，沈阳、大连、鞍山、抚顺、营口、铁岭等市是有钱办事，没钱想办法融资办大事。设想，在未来的某一天，我们这代人因为不敢融资发展而使城市发展缓慢或停滞，特别是在我国目前这种财政体制下，国家对地方政府举债给予一定的减、缓、免的优惠政策，而我们却因为没有负债或负债很少，没有享受到国家的优惠政策，错失发展的良机，后人会怎样评价我们呢？在这个问题上，我们必须创新观念，充分认识政府融资的本质和目的，就是为了发展，“发展是硬道理”。

二、本溪市政府融资的实践与成效

融资的取得对政府、对企业都是一样的，融资资金到位之日就是债务形成之时。而负债是把双刃剑，如果规模适度，资金成本小于建设项目的收益率，则会加速推动城市经济发展，反之，则会使政府背上沉重的包袱，阻碍城市经济发展。其实融资过程是一个艰难的过程，能否取得资金取决于国家产业发展方向、货币政策、融资环境，更取决于金融机构、券商对实力和信誉的认可程度。

本溪市从1997年到2002年负债9.02亿元，增速为3.24%。从2007年开始逐渐冲破思想束缚，逐步加大投资力度，从“沈本一体化”的公路搬迁改造及工业园区建设、老城区改造，到现在锦旗招展的沈溪新城、沈丹高铁等项目，已融资50多亿元，仅2009年一年就融入资金40多亿元。融资渠道也日益呈现多元化趋势，包括了银行贷款、债券和上级财政的转贷资金等。

正因为这样大举融资，兴建基础设施，改善本溪市硬件环境，才将几年前名不见经传的石桥子经济技术开发区，建成“国家辽宁（本溪）生物医药科技产业基地”。该基地现已引进生产类项目128个，科研类项目42个，城市功能配套项目36个，总投资796亿元，积蓄产能980亿元，已开工建设125个，完成投资150亿元。2010年实现销售收入105亿元，地区生产总值46.4亿元，形成财政一般预算收入10亿元，分别比2008年增长3.52倍、1.88倍、6倍。基地已发展成为集研发、生产、物流、大学城、配套服务为一体的全国最大的医药产业集聚区。被全国政协副主席、国家科技部部长万钢称赞为“本溪速度”、“药都精神”。

沈本一体化项目推动了本溪市城市空间布局结构改善，使一大批企业生产方式实现了向清洁生产的转变，促进了环境优化和地区经济协调发展。腾退70万平方米土地、安置困难企业职工1.5万人，解决了长期应解决而未解决的历史遗留问题，成功实施了地区“退二进三”的长远发展战略。钢铁产业园为本钢三冷轧、四冷轧等大项目预留了空间，对做大本溪的钢铁产业创造了有利条件。

在政府融资的大力支持下，不只是产业和城市扩大了发展的空间，民生工程也取得了很大的成就。采煤沉陷区改造、棚户区改造、供热管网、城区道路等项目的顺利实施，既加快了城市发展步伐，也改善了民生、发展了公益事业。

但与此同时，我们也看到，本溪市政府融资工作仍然存在一些不足，有待改进。其中有两个方面应特别予以加强。首先，政府融资的规模仍需进一步扩大。据统计，本溪市截止2010年的政府债务余额全省排名第12位。如果只计算政府直接债务，其债务率在50%以下。相对于城市的发展规划，资金来源不足是绝对的；相较于省内各市的平均融资水平，本溪市的融资规模是不大的；相对于本溪市的经济实力而言，融资规模还是有一定空间的。因此，未来在政府融资上应继续解放思想，更充分地发挥政府融资的作用。其次，政府融资的绩效有待提高。能否还上政府融资过程中产生的债务，关键在于能否使融入资金产生出应有的效益。从当前融入资金的使用绩效看，还不同程度存在效益偏低的问题。其结果就是降低了项目融资的资金偿还能力，增大了债务风险。按照一般规律，融入资金从项目投入起就开始产生税收，建设经营过程也是税收产生的过程。基础设施上去了，环境改善了，域外资金就来了，项目就落地了，旅游也会兴旺起来，土地就会增值。与之伴随，土地收益和税收增加了，财力自然就会增长。因此，在运用融资资金时，最重要的是要选准项目，科学调度、严格管理。既要省着花，也要巧妙地花，要“四两拨千斤”，使其发挥吸引和放大作用，引导社会资金的聚集，以倍数放大资金规模。同时，要积极向项目要效益，利用项目本身产生的收益还本付息，并妥善处理好近期和长远利益的关系。

三、建立健全政府融资的风险防范机制

2008年起，先后有冰岛、希腊、美国等国家由于政府债务过高引发了一系列政治和经济危机，其教训必须引起我们的高度警觉。纵观各国债务危机引发的原因，主要是几方面：一是举债过高，规模无限制；二是未建立风险预警机制，或者是虽然有预警机制，但未真正的发挥作用。我们要想扩大融资规模，并使融资发挥最大的效益，就应在融资前做出详尽的规划，而不是随意和无度举债。所谓规划和设计就是要根据地方财力基础和实际需求，在国家总的法律法规和方针政策下，拟定政府中长期规划（5-10年）和年度融资计划。然后，按照目标项目实施情况开展融资工作。

首先，融资要依法进行。国家制定政府融资法规，地方政府也要健全地方法规、制度。重大融资项目要由政府上会集体讨论决定。关乎全地区民生的特大融资项目还要多方征求意见，组织专家论证，做详尽的可行性研究，由政府形成议案后，提交人民代表大会讨论。人民代表大会讨论通过形成决议后，才可以细化资金来源。对政府债务资金的使用，本溪市先后颁布了《关于加强政府债务管理的意见》《本溪市政府债务管理办法》《本溪市城市建设融资资金管理办法》《本溪市政府建设项目管理办法》等规章制度，为政府债务资金使用的有效性、规范性和安全性提供了基本的制度保证，未来在此基础上，应进一步完善和规范。

其次，建立风险预警机制，设立偿债准备金。任何一项融资方案的实施，首先要充分拟定偿还本息方案，落实偿债资金来源。每年政府在制定来年的财政预算时，根据债务统计规模和利率运行方向，测算当年应还本付息金额，通过设立偿债准备金等方法提留出充裕的偿债资金，将内、外债统一纳入财政集中监管。地方政府应有明确的债务归口管理部门，详细统计政府负债情况，按照政府负直接偿还债务、政府担保债务、或有债务和其他债务类型分类统计，分类测算债务规模及每年应负担的还本付息金额。通过这种管理模式，形成一种良性的风险预警机制。坚持“适度举债，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，正确处理好发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系。做好与还债能力和可用财力增量相适应的政府中长期规划，防止发生建设项目过于集中而引起的资金来源紧张、资金使用不规范及偿债压力过大等问题。

第三，加大政府债务资金监管力度。企业追求利润最大化，政府追求资金效益最大化。近几年，随着政府债务规模的迅速增加，对资金的有效管理提出了严峻的要求。因此、政府应建立健全配套的地方政府举债法规政策，优化政府债务借、用、管、还等环节的管理机制，保证地方财政运行安全和经济建设可持续发展。政府对利用政府债务资金项目，要加强资金的追踪问效，确保资金落实到项目，专账专户管理，防止资金挪用。坚持项目监理制、工程招投标制、合同管理制，切实加强资金使用管理和规范财务收支行为。开展全过程、全方位的资金使用监督与审计，保证债务资金的使用效率、效果和安全。加强对债务项目前期和后续投入的监管，确保项目建设顺利实施，实现产业转型、拉动地方经济社会发展的终极目标。