地方政府投融资平台快速发展的原因及风险防范

陈 伟陈

（1.大信会计师事务有限公司上海分公司，上海 200122；2.南京大学商学院，江苏 210093）

地方政府投融资平台是指地方政府为了城市基础设施建设投融资的需要，主要通过划拨国有股份、土地等资产而组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。其潜藏的债务风险引起社会各方面的高度重视，2010年上半年中国银监会对商业银行作出积极部署，要求商业银行对3月底前投放政府融资平台贷款逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全，6月底前完成对地方政府融资平台授信业务的全面自查清理。2011年上半年，国务院要求审计署把地方政府投融资平台审计作为重要工作之一，在6月底之前完成审计。

一、地方政府投融资平台的现状

截至2009年末，地方政府投融资平台贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。据监管部门的统计数据，2009年底全国共有地方政府投融资平台3800家左右，总负债规模5.26万亿元。截至2009年底，审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增1.04万亿元，占37.28%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%。截至2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的地方贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。一些城市的地方政府更是依托政府融资平台等方式过度举债接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至超过400%。以广州为例，2010年5月18日，广州市城市建设投资集团有限公司与中国工商银行等16家金融机构组成的银团签订城建项目贷款合同，总金额达713亿元，另外，工商银行还批准给予城投集团100亿元的项目临时周转贷款。这笔银团贷款的合同总金额，与广州市全年的财政收入相当。广州市2010年财政预算草案显示，2010年全市财政一般预算收入计划为790.3亿元，其中市本级为365.6亿元。

地方政府性基金收入其实才真正称得上是政府的“可支配收入”，卖地收入（包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入）则占据了其中的九成。2009年地方政府性基金本级收入达到1.58万亿元，其中土地出让金1.40万亿元，2010年全国土地出让收入2.7万亿，北京、上海、大连3个城市土地出让金大幅度超过千亿元，过去5年总额超过7万亿。大量的开发区、园区、城市建设贷款第一还款来源皆是土地出让收入，但实际上政府需要开销的地方确实太多了，一年下来，政府性基金的结余根本就没有多少。2009年，地方政府性基金支出了1.43万亿元，这其中包括了征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等。按照我国5年期以上贷款5.94%的利率来计算，地方融资平台超过7万亿的贷款每年的利息支出就高达4400亿元，从2009年的情况估算，政府性基金的结余连还贷款利息都不够。为“普九”达标，县、乡级财政遗留下多达6万亿元以上债务还没有完全解决，现在市、县两级政府又因政府投融资平台产生巨额债务，未来3-5年内，对商业银行来说这些风险将是比房地产风险更为严峻的挑战。

二、地方政府投融资平台快速发展的原因

1.干部考核制度是地方政府投融资平台发展的最根本动力。虽然我国在不断完善干部考核制度，但当前使用最广泛、最直接、最认同的仍然是各项经济数据的考核。每个月，每个季度，每年省对各地级市，市对各县，县对各乡镇的经济数据进行排序，主要是3个指标，一是GDP，二是财政收入，三是固定资产投资，不仅包括绝对额，还包括增长率。地方政府的领导尤其看重固定资产投资这一指标，一方面这本身是一个考核指标，另一方面固定资产投资就是未来的GDP、财政收入，所以许多地方政府提出的工作思路年年都称作“项目建设年”。然而，我国1994年实行分税制改革后，一方面，财权层层上收，财权重心上移，中央财政占全部财政收入的比重由改革前的22%提升到53.3%，地方财政收入占比则由78%下降到46.7%；另一方面，事权层层下放，重心下移，体制转轨和一些历史原因，地方政府承担了大量“被动负债”，如养老金缺口、粮食企业亏损挂账等；而一些宏观政策的出台，如“普九”、取消农业税等，被俗称为“中央政府点菜，地方政府买单”。这些使地方政府财力严重匮乏，不要说河南、安徽、湖北、广西、贵州等中西部地区，即使浙江、广东、江苏等经济发达地区，从某种意义上说，仍然是吃饭财政，让地方政府拿出几亿、上百亿、上千亿的建设资金都是非常困难的事情。随着我国地方官员晋升激励强度的不断增加，如年龄限制、任期制等，各级地方政府及其主要负责任人更加注重追求短期政绩（尤其经济增长绩效）最大化，因为，如果不能在任期内做出绩效，他们就不能在短期内获得晋升，从而也就失去进一步晋升的机会甚至被淘汰。这种“晋升锦标赛”的激励机制将关心仕途的地方官员置于强力的激励之下，于是他们极其热衷于打造“经济建设型”政府，且偏好通过实施“资源密集型”工程（这类工程往往是“政绩工程”）的竞争策略，向上一级政府传递有效的政绩信号。

2.地方政府与银行间亲密关系是地方政府投融资平台发展的最重要推手。虽然我国国有银行进行股份制改革，变成了具有相对完善法人治理结构的股份公司，在很大程度上是以利润为中心，但从各地实践层面来看，国有银行仍然受到地方政府种种形式的“协调”，最明显的是，许多地方政府成立金融办，对银行的经营进行一些考核。此外，现在银行之间的竞争格外激烈，不仅有工、农、中、建、交等银行间的竞争，还有浦发银行、招商银行、兴业银行、中信银行等参与的竞争，甚至各地还成立了地方银行，如宁波银行、浙商银行等，可以说，目前银行业是一个相对竞争充分的市场。这也就部分解释了为什么银行从隶属关系上不受某地政府的管理，但在实际层面上又受着地方政府这种或那种“协调”影响的原因，各银行都在想法千方百计与地方政府靠拢。在与银行界一些人交流的时候，他们的观点很鲜明，很一致。他们说，怕谁逃跑，也不怕政府逃跑，怕谁赖账，也不怕政府赖账，银行的钱是国家的，政府就是国家的。因此，地方政府投融资平台发展过程中，各银行心知肚明，贷款手续尽管有诸多不规范的地方，他们照样愿意贷款。

3.土地价格的持续快速上涨是地方政府投融资平台发展的最重要支撑。1998年出台《土地管理法》以及后来出台的一些土地征收条例使得地方政府能够把“土地滚动开发”变为地方政府预算外收入的最主要来源之一。地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中的比重不断提升。资料显示，2001年-2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元，2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。在2010年，全国省会城市地王楼面价超过1万元/平方米的城市有8个，其中上海地王52855元/平方米、杭州37069元/平方米、北京30000元/平方米位居前三，地王楼面价超过5000元/平方米的城市有18个。另外，还有8个城市合肥、长沙、贵阳、济南、兰州、太原、乌鲁木齐、石家庄的地王楼面价低于5000元/平方米。可统计的全国28个主要城市的地王楼面均价高过1万元/平方米，而28个总价地王的价格之和为918亿元。我国目前城镇化率只有47%，而国外发达国家的城镇化率普遍达到了70%，甚至到80%的水平。正是地价的不断上涨和城镇化率的巨大空间使得无论地方政府，还是各银行对投融资平台的发展持有格外乐观的预期。正如一位地方官员说的，几个亿的债务算什么，随便卖块地就还掉了。城市地卖完了，还可以新批工业园区、产业集聚区等增加建设用地，可以用村庄整治，把农民搬上楼的方式获得新的土地指标，一位官员就这样说，“让农民得实惠，城市发展得空间”。

三、地方政府投融资平台债务风险的防范思路

地方政府投融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主，其商业化、市场化程度低，因此，投资收益率低，甚至没有投资收益。地方融资平台贷款完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。当地方经济快速增长，房地产市场价格快速上升时，偿还这些信贷资金还没有多少问题。任何高房价都是不可持续的，吹大的房地产泡沫一定会破灭。只要经济有周期性调整、只要地方政府的“土地财政”无法支撑，表面上名为独立法人、实则政府附属单位的各类政府融资平台公司的潜在的巨大风险自然会显现。截至2010年6月末，我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中23%的贷款都是项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还存在严重风险的贷款，据中央某部门估计，地方融资平台坏账风险额高达1.76万亿元。因此，必须对地方政府投融资平台债务给予高度重视，采取多种措施进行风险防范。

1.建立地方政府投融资平台风险预警体系。构建有效的风险预警系统是重中之重，运用地方政府债务风险预警系统可更好地把握风险和预防风险。地方政府债务风险预警系统是结合地方政府债务风险定性认识进行定量研究，利用现代化工具和各种技术手段，收集各类与债务风险相关的政府经济活动数据，构建评估地方政府债务风险的指标体系，并建立地方政府债务风险预警模型，从而评估预警地方政府债务风险程度，最终为各级政府监控地方政府债务运行和制定化解风险对策提供科学依据。预警模型的核心是通过风险映射将政府债务风险分解为若干个影响其风险指数变化的基本的风险因子，用这些风险因子的变化来描述政府债务风险的变化。预警指标可从借、用、还三环节选取。借债是基础，债务举借规模是否适当、国内外债务及长短期债务结构是否合适，直接影响着债务的投入及偿还，一般可用债务负担率（地方政府债务余额/地方当年GDP）、债务依存度（地方当年债务新增额/地方当年财政支出与债务还本付息支出额）、财政赤字率（当年地方财政赤字额/地方当年GDP）等指标。用债环节是关键，债务投入领域和规模是否适当，直接影响地方经济发展和偿债能力，一般用债务项目的投入产出比（债务项目运行寿命期内产出总额/债务项目全部投资额）、具备自我偿债能力债务占总债务比重（能够自我清偿债务的债务投资额/当年债务总额）、GDP增速与债务增速比例（GDP增速/债务增速）、民间投资增速与债务增速比例（民间投资增速/债务增速）等指标。偿债环节就目前来说是重中之重，各地政府目前都有一定规模的逾期债务需要偿还，如果债务不能及时偿还，很可能形成恶性循环，因此有必要建立相应的偿债计划和偿债准备金制度，以保证债务的按时按量偿还，一般用债务逾期率（当年到期应还未还债务/当年到期全部债务）、债务偿债率（当年到期已偿债务/当年地方财力）、借新还旧占债务总额比重（当年为还旧而新借债务额/当年债务总额）、偿债准备金率（偿债准备金/当年债务余额）、违约债务比例（当年违约债务余额/当年债务余额）等指标。

2.规范地方政府投融资平台各项管理制度。一要规范投资项目决策程序。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，发挥专家智慧和科学程序的监督作用。建立起严格的债务投资决策责任制，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债，搞低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督，对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。二要规范地方政府出资行为。地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司，注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金，融资公司相互之间不得担保。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政一般不予担保。对于确需财政支持的项目，应当尽量运用补贴、财政贴息等来达到融资目的。三要规范城市投融资公司的投资行为。对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人制、项目资本金制、项目监理制、工程招投标制和合同管理制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。规范资金使用，严格项目工程预决算审核，杜绝工程项目的“三超”现象。四要规范信息披露制度。建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，研究加强监测的相关措施和办法，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报。相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相债务融资措施，引导各类政府性隐性债务与或有债务的“显性化”。五要规范地方债务偿还保障机制。设立长期稳定的偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制。由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息，应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口。政府每年预算内、预算外资金的收支情况，对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

3.改革地方政府收支体系。地方政府投融资平台的快速发展，从某种意义上说，也在一定程度上反映了广大地方政府领导想干事的强烈愿望。如何让地方政府领导能干事、干成事，其中一个重要的方面就是必须改革地方政府的收支体系，让地方政府有钱干事。目前，对地方政府来说，一方面地方财权与事权不匹配，地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧；另一方面现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务，地方政府的财政压力没有合法的债务融资渠道予以释放。为此：一要完善分税制度。我国主要税种有所得税、增值税、消费税等，而目前，所得税中央得60%，地方得40%，增值税中央得75%，地方得25%，消费税（包括进口海关代征部分）是中央税。建议根据财权与事权统一的原则，适当提高地方政府税收的分成比例。二要适当放开地方政府筹资渠道。发行地方公债是分税制财政体制下地方政府应有的财权，是西方实行分税制财政体制国家的普遍做法。建议在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下，逐步开放地方公债市场，允许财力较好的地方政府发行一定数量的债券，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险。鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段，降低银行系统风险的积聚。三要加快建立“有限政府”。在现代市场经济条件下，政府首要的职能是提供公共服务，政府投资主要用于公益性和公共基础设施建设等市场不能有效配置资源的经济和社会领域，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。

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