对楚雄州城镇化进程的分析研究*

何 燕

(中共云南楚雄州委党校，云南 楚雄 675000)

对楚雄州城镇化进程的分析研究*

何 燕

(中共云南楚雄州委党校，云南 楚雄 675000)

与全国一样，改革开放30年来，楚雄州城镇化水平得到了显著提高，但是与经济发达地区相比，差距依然很大。构建滇中城市经济圈及建设楚雄滇中特色大城市，对加快楚雄州城镇化进程无疑是个重要的机遇。因此，正视楚雄州城镇化发展过程中存在的问题，立足州情，制定科学的城镇化发展战略，对楚雄州城镇化的进程进行分析探讨，提出一些对策建议是非常必需的。

楚雄州;城镇化进程;存在问题;对策

城镇化的基本涵义是指一个国家或地区的人口由农村向城市转移的过程。这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程。城镇化是推动现代化的强大动力，也是现代化的必由之路。改革开放30年来，随着楚雄州经济建设和工业化的全面推进，城市得到了迅速发展，城镇化水平得到了显著提高，城镇化进程也进入了快速发展阶段。但是与经济发达地区相比，差距依然很大。2009年云南省提出建设滇中城市经济圈，这对加快楚雄州城镇化进程无疑是个重要的机遇。因此，正视楚雄州城镇化发展过程中存在的问题，立足州情，制定科学的城镇化发展战略，走出一条富有彝州特色的新型城镇化道路，通过推进城镇化拉动消费增长，促进经济增长方式转变，实现城乡统筹发展和社会和谐进步，已经成为我们实现经济又快又好发展、实现富民强州的现实选择，也是当前楚雄州社会经济生活中的一项重要课题。

一、楚雄州城镇化发展现状和取得的成绩

楚雄彝族自治州位于云南省中北部的滇中腹地，东靠昆明，南临玉溪、思茅，西接大理，北依四川省的凉山州和攀枝花市。现管辖1县级市 (楚雄市)和9县(禄丰县、武定县、元谋县、牟定县、双柏县、南华县、永仁县、大姚县和姚安县)。改革开放以来，彝州经济社会发生了翻天覆地的变化，综合实力不断增强，农村经济长足发展，城乡居民生活明显改善，城镇化水平不断提高，城乡基础设施建设和社会事业建设成效显著，特别是交通、水利、通讯取得了令人瞩目的成就，为推动城镇化创造了十分有利的条件。截止2010年，全州共有103个乡镇 (含10个县城镇)，总人口271万人 (常住人口)，户籍人口261.51万人。全州城镇 (城乡)规划区面积229.85平方公里，其中，县城138.7平方公里，乡镇91.15平方公里。建成区面积140.05平方公里，其中县城76.61平方公里，全州城镇化水平达32%。有国家重点镇6个 (共和、栋川、永定、元马、黄瓜园、金山)，省级重点镇3个(黄瓜园、黑井、鄂嘉)，国家级历史文化名镇1个 (黑井)，省级历史文化名镇2个(石羊、光禄)，省级历史文化名村2个(炼象关、琅井)，省级旅游小镇4个 (黑井、石羊、光禄、炼象关)。

(一)城镇人口数量不断增长

改革开放以来，随着农村经济社会的发展和一大批小城镇的迅速崛起，大量农村人口向城镇迁移导致城镇人口的机械增长速度加快，加之城镇自身人口的自然增长，城镇人口数量总体上呈现不断增加态势。从1978年到2010年，楚雄州城镇人口从19.1万增加到39.9万，增加了20.8万人，增长了近2倍。1978年楚雄州城镇化水平仅9.16%，到2010年已达到32%，年均提高近1个百分点。

(二)城镇化进程稳步推进

在楚雄州委、州政府大力实施“强农、兴工、扩城、活商、固基、和谐”发展思路的推动下，“十一五”期间楚雄州城镇化水平明显提高，城市规模不断扩大，基础设施逐步配套完善，滇中楚雄特色大城市建设迈出了新步伐，各县县城和中心集镇、历史文化名镇、特色小镇基础设施建设取得了新的进展。城镇发展基本形成了以楚雄中心城市为依托、禄丰次级城市和8个县城为重点，10个中心小城镇为基础，以交通干线为主轴的集聚发展格局，建立起了组合较为有序、优势互补、持续发展的四级州域城镇体系。全州城镇建成区规模不断扩大，人居环境不断改善，中心地位进一步凸显。城市工业项目增多，经济结构不断优化。昆楚、楚大、永武高速公路、南永二级公路已经建成，元双二级公路全线开工，昆楚、南永、永武、元双四条经济带逐步形成，吸纳农村转移人口就业的空间不断拓宽，城镇化发展的基础不断夯实。

(三)规划监管逐步强化，城镇规划工作不断加强

近几年来，城镇建设从无规划到逐步健全完善的城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划。规划审批备案制度运行良好，对建设项目规划审批后的跟踪监督和管理得到加强，城乡规划管理的依法行政水平显著提高，规划的约束力不断增强。2009年，完成了《构建滇中特色大城市－楚雄发展》和《楚雄北部经济社会发展》专题规划。

(四)城镇基础设施不断完善

2010年，城市建成区面积76.61平方公里，比2000年的38.01平方公里增加38.54平方公里;城市人均住房建筑面积达到34.41平方米，比2000年的23.6平方米增加7.81平方米;城市道路总长达到431.2公里，比2000年的285公里增加146公里;城市绿地面积达到2153公顷，比2000年的864公顷增加1289公顷;城市自来水普及率达到94%。随着城市基础设施的不断完善，城市功能和竞争力得到增强，促进了经济的持续增长和人民生活水平的进一步提高。

(五)民族特色建筑成为城市发展新亮点

2002年以来，楚雄州推出了《中国彝族现代建筑研究图集》等一大批民族特色建筑研究设计成果，这些成果分别在楚雄州政务中心、东片公务小区、彝人古镇、彝族文化大观园及正在建设的许多乡镇、街道、居住小区进行了有益的尝试和推广。尤其以迎接自治州建州50年的庆祝活动为契机，全州在逐步推进民族建筑改造工程，以地方民族文化资源提升城镇品位和形象，城镇建设告别了千人一面的时代，一个多姿多彩、民族特色浓郁的城镇群体正在彝州大地拔地而起，成为城市发展的特色和亮点。

(六)农村综合配套改革顺利推进，为农民向城镇转移提供了可能

近年来楚雄州农村加大了改革的力度，全面实施了农村新型合作医疗制度，93%的农民参加了新农合;30多万农村群众参加了农村社会养老保险，农村社会保障体系建设在不断加快，集体林权制度改革基本完成，配套改革深入发展;教育资源进行重组，现代教育试点工作全面启动，中小学布局进行重大调整，实施规模集中办学;土地承包经营权流转稳步推进，现代农业快速发展，特色农业产业建设成效明显;新农村建设、村级公益事业一事一议财政奖补全面展开，农业基础设施建设得到进一步完善，由此产生了大量的农村剩余劳动力，为城镇化发展提供了可靠的保证。

二、楚雄州推进城镇化存在的问题及制约因素

(一)城镇化发展速度慢，城市辐射力和吸引力较差

2010我国城镇化率为46.6%，云南省达到36%，而楚雄州全州城镇化率仅为32%，低于全国、全省水平，除楚雄、禄丰之外，其余各县的城镇化率都在30%以下。楚雄、禄丰等中心城市的辐射、带动功能还不完善，难以发挥州域中心城市的聚集效应。除楚雄市、禄丰县城外，其他各个县城建成区面积不足4平方公里，县域城镇规模偏小，分布不均，功能不全。城镇发展中城市与城市、城市与乡镇差距明显，多数城镇规模仍处于小、散、低、弱的状态，城镇分布不均衡，有的县两个乡镇政府所在地近的相距4～5公里，远的却相距近百公里。全州仅有中等城市1个，小城市9个，建制镇 (含县城镇)53个，非农业人口仅有39.85万人，而农业人口多达222.55万人。在州域城镇体系中，城镇规模普遍较小，实力弱，各种生产要素聚集程度不高，城镇化率低。城镇网络不全，布局不合理，导致城镇体系功能不能正常发挥，区域性中心城市辐射和吸引能力弱。在州域城镇体系中，除楚雄市市区人口超过20万人、禄丰县县城人口为6万人外，其余8个县县城人口均在6万人以下，永仁、双柏、牟定、姚安的县城人口均在3万以下，农业型城镇的特点比较突出，大部分县都还处于城镇化发展初期;全州103个乡镇中，4万人以上的建制镇仅有13个 (9个县城所在镇，加上楚雄市东瓜镇、禄丰县广通镇、碧城镇、一平浪镇)，永仁县城永定镇仅2.7万人，城镇规模较小，导致核心区对各增长极 (点)的辐射和吸引力十分有限，制约了全州及各县 (市)城镇发展的步伐。农村集市型城镇特点较明显，对产业、人口、资金的聚集、承载能力弱，相互间的产业分工和互补性差，对广大农村难以发挥引领和带动作用。

(二)推动城镇发展的产业支撑力不强

产业的发展是驱使城镇化发生和发展的源动力，农村人口向城市的流动必须要有赖以生存的载体，这种载体就是能够大量吸纳劳动力的支柱产业或优势产业。总体上看，楚雄州经济发展水平和产业技术层次还比较低，2010年楚雄州实现生产总值 (GDP)404.4亿元，在全省16州市中依然排名第6位，仅占滇中经济圈四州市中的9.39%，一、二、三次产业实现增加值分别为80.8、142.5和119.1亿元，三次产业结构为22.4∶42.5∶35.1。与全国、全省和发达地区相比，楚雄州三次产业结构还不合理，第一产业比重依然偏高，第二产业发展不足、内部结构有待进一步优化，第三产业发展滞后，全州经济发展主要依靠第二产业，第二产业发展主要依靠工业，工业发展主要依靠烟草和冶金化工业的趋势日益明显。产业结构不合理，不仅影响了全州经济增长质量，也影响了城镇化的发展。

(三)城镇结构体系不适应城镇化发展的要求

楚雄州的城镇化发展显示出较强的初级结构特征，尚未形成以中心城市为支点的完整的城市体系。一是城镇空间分布体系受到交通条件、自然环境等因素的影响，主要存在坝区和山区、半山区之间，交通便利地域与偏远地域之间的差异。二是各城镇职能分工不明显，城镇性质雷同，协作分工较少，联系不紧密，城镇体系的职能结构不完善，尚未形成大城市、中等城市、小城市和集镇各有分工、自成体系、协调发展的城镇化发展格局。三是州域中心城市对各城镇的辐射和吸引能力有限。四是现有城镇体系布局开放程度不够。只注重昆明、楚雄、滇西的双向点轴发展，对昆明与州内各城镇、州域与周边地区的多向联系不强;只注重以楚雄、禄丰为核心形成自成一体相对独立的城镇格局，对武定、永仁等远离州域中心城市的地区，未能充分发挥靠近昆明、攀枝花市的区位优势，促成突破行政区划、联系广泛的开放型城镇体系。

(四)城镇规划滞后，基础设施和功能不完善

楚雄州城镇化发展过程中，由于城镇规划修编滞后，现有城镇建设存在行政分割、各自为政的格局，统筹发展力度不强。各城镇之间以及城镇内部横向联系松散，功能重叠，互补效应难以发挥，区域性基础设施建设与城镇建设间缺少区域统筹协调，公共基础设施的共享利用率低;镇、村规划雷同，缺乏特色，规划与实际脱节。对交通、通信、市政基础设施建设的投入不足，尚未形成经济社会与基础设施建设相互促进、协同发展的良性循环格局。农村公路等级低、通过能力小、抗灾过载能力弱的问题尚未得到根本解决。全州16903公里公路中，等外公路还有94054公里，等外公路占总里程的55.6%。未硬化路面还有12590公里，未硬化路面占总里程的74.5%。等级公路比重和路面硬化率还不能适应城镇化发展的需要。目前州内高速公路、铁路运输承载能力都较低，在一定程度上制约了楚雄经济的发展。使楚雄州城市辐射力和吸引力较差，难以产生大的吸纳能力，对周边地区经济影响微弱。

(五) “城中村”改造成为推进城镇化进程的难题

近年来，随着城镇化进程的加快，楚雄州城市建成区面积不断扩张，位于城区边缘的农村被划入城市规划区，在区域上已经成为城市的一部分。但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式，形成了不同于传统农村和现代城市的特殊区域。“城中村”普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，严重制约着城镇化的发展，制约着城市的发展空间，影响了城市规划的实施和城市土地约集利用，增加了城市管理的难度。政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村改造的最直接动因。但由于与“城中村”改造相配套的法律、法规、政策不够健全和完善，给“城中村”改造带来较大难度。目前，在“城中村”改造中碰到的主要矛盾是对集体土地及其地上附着物的补偿还没有明确的法律和政策依据。这些集体土地如何转为国有土地，在集体土地转为国有土地的过程中对集体经济组织和土地使用者如何补偿，是比照农村土地征用标准进行补偿或是比照城市国有土地价值评估补偿。对这一问题由于法律法规不健全，目前各地做法不一，补偿的政策和标准也不尽相同，因而在城市集体土地及其地上附着物的拆迁补偿中，政府与被拆迁人容易产生分歧和矛盾，难于达成拆迁协议，从而阻碍了“城中村”改造的进程。

三、加快楚雄州城镇化进程的路径及对策

从楚雄州可持续发展的角度来看，构建以昆明为中心，以滇中城市经济圈为依托，以建设滇中楚雄特色大城市为带动，以小城镇建设为重点，组成大、中、小城市和小城镇合理的规模适度的城镇体系布局，形成优势互补、资源共享的有机体系，应该是楚雄州城镇化发展的最佳模式。

(一)以滇中城市经济圈为核心，促进楚雄州城镇化更大范围的协调发展

云南省于2009年10月正式发布《云南省滇中城市经济圈区域协调发展规划》(2009年—2020年)，按照“滇中城市群”构想，云南省将以昆明为核心，携手曲靖、玉溪和楚雄进行滇中城市群建设。到二○二○年云南将构筑出一核、两轴、三圈、四极、五通道的空间结构。按照规划，滇中城市群将实施大、中、小城市共同发展，重点发展昆曲玉楚四大、中城市及周边区域的极化发展战略。楚雄彝族自治州首府楚雄市是滇中城市经济圈东西重点发展轴的西节点，楚雄市、武定县城是三圈中的第二圈“带动圈层”的核心城市之一。自治州辖区内的南华、姚安、大姚、永仁、元谋等县城是第三圈“辐射圈”的节点城市。楚雄是四极的西部增长极，武定是北部增长极。五大通道中的滇西北通道、滇西南国际通道以楚雄、武定为重要节点。发挥昆明的辐射带动作用，建设滇中城市经济圈，将有力地改善楚雄州的基础设施，增加城镇化公共产品供给。滇中城市经济圈将以综合交通运输支撑体系建设为核心，构建交通、生态环保、城镇化、高新技术、能源和公共服务等支撑滇中城市经济圈协调发展的六大体系。这些支撑体系的建设将会以省级政府的财力作为主要资金来源，同时完全有可能得到国家层面的财力支持，楚雄州未来的城镇化将会以公共品的形式得以快速提高;在基础设施建设中，大量的就业机会将会被创造出来。在滇中城市经济圈中，楚雄州定位于绿色产业、重化工业、轻工业、生态产业四个基地和云南通向东南亚及滇川的桥梁。楚雄成为滇中发展轴和滇中城市群中新的增长极，楚雄州的城镇体系将与滇中城市的昆明、玉溪、曲靖的城镇体系全面融合。滇中城市群内中心城市、区域性中心城市的功能定位和重新分工、生产力布局的调整和变化，物流中心和交通枢纽的再造，楚雄、武定两个滇中城市经济圈增长极的设置，都将产生新的发展机遇，构建新的发展格局。而楚雄近年来医药工业园区、禄丰冶金建材工业园区等建设初具规模，综合经济实力逐步增强。通过调整行政区划，将楚雄市扩大为集南华县、牟定县、广通镇为一体的大楚雄市，武定、禄劝两城的融合一体化增强集聚效应，推进生态环境建设和房地产业发展，加快人口向楚雄市、武定城聚集，加快推进农村人口实现城镇化转移。

(二)优化区域城镇体系布局，加速推进城乡一体化进程

把城市建设发展与加速推进城乡一体化进程结合起来，在突出楚雄这个龙头重点城市发展的同时，兼顾辖区内的其他城市、城镇、古镇名村、集镇集市、旅游景点景区的开发建设，加快形成以楚雄市为核心、九个县城和25个中心镇为骨干、一般建制镇为节点的“一心三层”的城镇构架，不断增强农村人口就近居住转移的承载力。使区域内的城市之间，城乡之间形成相互促进、有机融合、良性互动的态势，确保楚雄大城市与各县城、乡 (镇)集镇的统一协调，最终实现全面、协调、可持续发展的目标。结合实际，楚雄州域的城市体系空间布局就是要围绕建设滇中特色大城市的总体目标，努力形成以楚雄市为中心，昆楚、楚大、南永、永武、元双等高等级公路干线为骨架支撑体系;形成以禄丰县城为区域次中心，其余8县县城为重点，石羊、黑井、光禄、罗婺、炼象关等古镇名村和州域交通网络沿线的集镇为依托，覆盖全州的城市 (镇)空间布点格局，推动全州城乡一体化进程和楚雄大城市的建设与发展。

(三)突出产业支撑，加快工业化进程

产业支撑是城镇化战略的立足点，一个没有产业支撑的城镇，必然是一个经济基础脆弱、功能不健全的城镇，必然是一个缺乏造血功能、没有发展动力的城镇。即使人为加大投入造镇，也仅是一座空城，缺乏生机与活力。通过多年的努力楚雄州已形成了以烟草产业、天然药业、冶金化工业、绿色食品业、文化旅游业五大重点产业。大力加强产业建设和推进工业化进程，不仅是经济发展的需要，也是稳步推进城市化实现农民居住转移和就业转移的重要基础和前提。楚雄州现在每年都有许多农民转化为城镇居民，他们的就业技能和知识水平普遍不高，因此楚雄州城镇化战略要突出产业的比较优势，支撑城镇发展的主导产业选择应主要放在各种高就业、低门槛和劳动密集型产业上，如农产品深加工、生态旅游业、农村经济服务业、建筑业和餐饮运输、无污染的制造业和休闲产业等同时，我们还要清醒地认识到，城镇化的发展，并不意味着农业的消亡或农业地位的弱化。农业仍是城镇化发展的重要基础，而且随着城镇化水平的提高，农业的地位反而更加重要。当前，在发达国家和我国一些经济发达的大城市周围或城市圈里兴旺发达的“都市农业”就是一个例证。它表明，尽管城市化在加快，但农业不会在城镇消亡，人们对农业的要求越来越多样化、标准越来越高。楚雄州在推进城镇化的进程中，要继续重视对农业的支持和保护，避免出现城镇化过程中农业衰败、从而制约农村城镇化的进一步发展。

(四)加大改革创新力度，健全有利于农村人口转移的政策和机制

目前在楚雄州广大的农村，土地已成为农村人口的主要失业保障和养老保险，对农民而言，土地还发挥着基本的社会保障作用。因此，大多数人一直怀有两手准备，进可以到城里去淘金，退可以守着土地保温饱。土地几乎成了把农民与农村捆在一起的“绳索”，绝大多数农村转移人口并没有切断与土地的联系，这在很大程度上阻碍了农村人口的横向流动。因此要加大改革力度，健全有利于农村人口转移的政策和机制。

1.建立健全有利于农民转移的土地流转机制

按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立农村土地流转新机制，提高土地利用效益，大力推进农业产业化、规模化、集约化经营。探索以土地换社保等方式，逐步弱化农民对土地的依存度，引导、激励农民自愿进行非农转移。

建立农民自愿放弃宅基地和承包地激励机制，促进农民异地转移。对长期外出、有稳定非农职业和已在城镇安家落户的农民，鼓励他们自愿放弃承包地和宅基地。对自愿放弃承包地的，按当地的平均流转价格给其补偿;对自愿放弃宅基地的，按其宅基地复耕标准给予一次性补偿。

探索农村集体土地托管发包、土地股份合作、土地竞标承包等流转形式，促成土地规模经营。在不改变土地用途和性质的前提下，鼓励农村土地连片流转，支持城市工商企业和社会资本到农村连片规模接包、租赁土地。对调整农业产业结构的经营大户和农业产业化组织，可适当提高其生产管理用房等占地比例。

建立耕地异地占补平衡机制。凡农民将户口转移至城区或城镇，鼓励其退宅还耕，实现异地占补平衡。退出的宅基地在符合规划的前提下可由集体经济组织置换、流转或用于公共设施等项目建设，其收益应用于农民的社会保障、集体经济发展和当地基础设施建设。

建立健全土地流转服务体系。尽快建立全州统一的土地流转信息体系和统一的土地流转市场。制定土地流转指导价，建立农村土地流转风险防范机制。建立土地流转服务组织，村一级设立服务点，登记需流转的土地，发布流转信息，联系流转对象，协调流转价格。鼓励社会中介组织进入流转市场，帮助农民土地流转。

2.放宽城镇户口准入条件，建立健全有利于农民转移的户籍管理制度

按照以经常居住地登记户口的原则，实行全州城乡统一的居民户口登记制度，推进农民从就业型转移向安居型转移转变。凡在楚雄州城镇具有固定的住所，或具有相对稳定的职业、或具有稳定的生活来源的，并达到一定年限的准许其本人及直系亲属在实际居住的城镇落户。对户籍迁移并退出宅基地和承包地的农民建立一次性的补偿机制。

3.建立健全有利于农民转移的公共服务和社会保障机制

加大公共财政投入，加快建设有利于农民转移的教育、文化、卫生等社会事业基础设施和服务体系。整合优化教育资源，加大城区中小学校新建、扩建力度，确保进城就业居住的农民工子女入学需要。对未取得城镇户口、但在城区或城镇有固定居所居住的进城农民工，其子女接受义务教育与居住地城区居民同等对待。尽快建立和完善进城农民基本医疗保险和公共卫生保健制度，使其享受与社区居民同等的卫生服务。建立健全农村三级卫生服务网络，完善新型农村合作医疗制度和农村贫困人口医疗救助制度。

按照进城前基本均衡、进城后大体相当、落户后完全一致的要求，建立健全有利于农民转移的社会保障服务机制。探索建立城乡居民各类保险衔接通道和转换机制，实现费随人转，城乡一网。完善城乡居民最低生活保障制度，建立以个人账户为核心的农村新型养老保险制度，建立全民医疗保障制度。全面落实用人单位对以农民工为重点的失业、工伤和生育保险。

［1］国家统计局编.中国统计年鉴［Z］.

［2］俞路.新时期中国国内移民分布研究 ［M］.上海:三联书店，2008.

［3］张永良.人口城镇化与我国农村劳动力转移分析 ［J］.农业经济，2004，(2).

［4］周泽炯.试论我国农村剩余劳动力转移与小城镇发展 ［J］.农业经济问题，2004，(11).

［5］楚雄彝族自治州统计局.楚雄州国民经济和社会发展报告［Z］.2011.

［6］黄正山.楚雄州农村人口梯度转移与城镇化模式研究 ［M］.昆明:云南民族出版社，2010.

On the Progress of Urbanization in Chuxiong Yi Autonomous Prefecture

HE Yan
(The C．P．C Chuxiong Yi Autonomous Prefecture Committee Party School，Chuxiong 675000，China)

Just like other places in China，Chuxiong has gained great achievements in its urbanization over the past three decades since reform and opening－up，but there is still a long way to go compared with developed areas．At present，it is of great importance to take scientific strategies，for Chuxiong is facing great chances to accelerate its urbanization process——to construct Dianzhong(the central part of Yunnan including Kunming，Chuxiong，Qujing and Yuxi)Economic Circle and build cities with Dianzhong characteristics in Chuxiong．This paper aims to analyze the problems in Chuxiong’s urbanization．What is more，suggestions are given concerning the advance of urbanization．

Chuxiong Yi Autonomous Prefecture;the advance of urbanization;problems and strategies

F299.277.42

A

1671－7406(2011)08－0085－06

2011－07－10

何 燕 (1965—)，女，云南楚雄人，中共云南楚雄州委党校管理学教研室高级讲师，主要研究方向:市场经济、行政管理。

(责任编辑 陈 兰)