公共管理与私人管理的同质性研究

□ 陆远权 张基斌 陈夏璐

公共管理与私人管理的同质性研究

□ 陆远权 张基斌 陈夏璐

无论是理论上来讲,还是实务上而言,公共管理与私人管理在不少方面存在差异性。有关公共管理与私人管理差异性的研究主要有：一是邹东升（2004）论述了公共管理与私人管理的各自特点与界限，以有利于公共管理活动和私人管理活动的正常有序地开展；二是马杰（2008）着重论述了公共管理与私人管理在本质上的差异性。从目前来看，学术界普遍认为公共管理私人管理存在同质性，在管理理念、方法、技能与工具上可以相互借鉴，然而对于其同质性的研究却鲜有之。本文从学科基础、文化基础、活动与行为基础、方法与技术基础、组织基础五个方面梳理公共管理与私人管理的同质性，从而弥补学术研究上的缺失，同时为政府部门管理活动提供相关的借鉴与支持。

一、概念界定

目前，学术界对于公共管理的概念没有达成共识，对其的界定主要从“公共”与“管理”两个方面阐述。本文认为公共管理是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。它是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。［1］

私人管理的主体是个人和私人组织，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务,其目的、实质和原则就是实现私人利益最大化。

公共管理与私人管理存在差异性，他们的不同点主要表现在：（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的；（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强；（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任；（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。［2］

二、公共管理与私人管理的同质性

通过调查研究，运用比较分析法和类比分析法等方法，本文总结梳理了公共管理与私人管理在以下五个主要方面的相似性：

（一）学科基础

公共管理与私人管理的学科基础是管理学理论。首先，管理职能。两者的管理活动离不开计划、组织、协调、领导、控制、激励等管理职能。其次，管理原理。公共管理与私人管理活动体现着管理的四大基本原理。第一，系统原理：管理者从组织系统性出发，按照系统要求从整体上把握系统运行的规律，对管理的各方面做系统的分析，进行系统的优化，并依据组织活动的效果和社会环境的变化，及时调整和控制组织系统的运行，最终实现组织目标。其主要包括系统优化原理、信息反馈原理、动态和弹性原理。第二，人本原理：即以人为本的原理。管理者在管理活动中坚持一切以人为核心，以人的权利为根本，强调人的主观能动性，力求实现人的全面、自由发展，其实质是充分肯定人在管理活动中的主体地位和作用。第三，动力原理：是指管理者必须有强大的动力，促使各种管理要素有效地发挥作用，产生强大的合力，使管理活动持续而有效地进行。其具体包括物质动力、精神动力和信息动力。第四，效益原理：管理者必须用尽可能少劳动消耗取得更多的劳动成果。最后，管理理论。公共管理与私人管理的管理都涉及基本管理理论，如古典管理时期的科学管理理论、组织管理理论和行政组织理论体系理论；行为科学理论时期的“需要层次理论”、“双因素理论”、“X”理论和“Y”理论；现代管理理论时期的决策理论、权变理论等。共同的管理学基础为公共管理和私人管理奠定了坚实的基础。

（二）文化基础

国内外的学者对文化已先后下过200多种定义，但至今仍未形成共识。总结而言对文化的定义主要分为两个方面。第一，从词源学上谈“文化”，认为文化都有表示人类有思想地社会实践的成果和人类社会实践所体现的人类的思想的含义，而且这种人类思想的文明体现在人类生活的整个环节和各个领域，它也必然对后来人和其他人产生指导和教化作用。［3］第二，从分层意义上谈“文化”，广义的文化，是指人类有思想的社会实践的一切文明成果。 英国文化史学者威廉斯《文化与社会》中说：“文化开始意指 ‘一种物质上、知识上和精神上的整体生活方式’。”［4］狭义的文化，是指排除人们的物质创造活动和成果而专指人们的精神创造及其结果，主要包括信念、知识、文学、艺术、道德、法律和价值观等。美国人类学家克利福德·格尔茨认为：“文化是指一个群体或社会共同具有的价值观和意义体系，包括这些价值观和意义体系在物质形态上的具体化，主要包括人们的思维模式、生存模式和行为模式。”［5］文化具有抽象性、依存性、类属性、继承性、功能性等方面的特征。因此，本文认为文化是一个群体（国家、民族、企业、家庭）在一定时期内形成的思想、理念、行为、风俗、习惯、代表人物，及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。文化包含了一定的思想和理论，是人们对伦理、道德和秩序的认定与遵循，是人们生活生存的方式方法与准则。文化基础即规范就是最基本的道德与法律。无论是公共管理还是私人管理其行为活动都脱离不了所处的社会文化环境，即其行为活动、利益追求都要受所处社会文化的制约，都要遵循最基本的社会道德与法规的要求。

（三）活动与行为基础

公共管理与私人管理在活动与行为基础上的相似性表现：第一，两者管理所具有的基本要素大致相同，都包括了管理的主体：即由谁管，谁去管理；管理客体：管什么，即管理的对象；组织环境或条件：在什么情况下管理，包括了内外部环境；管理的手段：怎样去管理，通过什么去管理，虽然可能具体运用的手段会有所不同，但是都必须通过手段或方式去管理。第二，从抽象的层面上讲，在GULICK和URWICD的经典论述中，两者都运用一套通用的管理职能即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等，其首字母组合为POSDCORB。第三，都注重效率与品质的提升，重视绩效：公共管理人员需要提高工作效率及公共服务的良好品质，新公共管理提出了确立目标并设定绩效标准；而私人管理也要注重提高效率，提供良好的品质的产品或服务。

（四）方法与技术基础

公共管理与私人管理在具体的管理活动中都要运用管理手段才能达到管理目的。在管理方法上都运用到以下基本方法。第一，行政方法。行政方法是依靠领导者的权威，运用命令、指令、指示、监督等行政手段，按照管理层次，行使管理职能的一类管理方法，具有权威性、垂直性、强制性、稳定性和非经济性。行政方法的使用能够有效地贯彻上级的方针和政策，迅速排除阻力及时解决问题，保证各方面工作的顺利进行。第二，法律方法。法律方法是运用立法和司法的手段行使管理职能的一类管理方法，具有强制性、规范性、稳定性和平等性。在经济管理中法律方法的使用能够保证管理的秩序，协调管理中各利益群体的关系，促进管理科学化、法制化。第三，经济方法。经济方法是运用经济杠杆和其他经济手段，调节人们之间物质利益关系从而行使管理职能的一类管理方法，具有利益性、间接性、灵活性。经济方法的使用一方面能够调动利益主体的积极性，提高利益主体的收入，促进利益主体自我实现；另一方面实现管理者的目的，提高效益和效率。第四，教育方法。教育方法是利用一定的培训、教育等方式，全面提高人的素质，以影响和调节人们的经济行为，达到行使管理职能的一类管理方法。其教育主要包括心理教育和心理教育两个方面。教育方法的使用不仅能够提高被管理者的素质，而且能够提高整个组织的实力，从而更好的实现组织责任和使命。

（五）组织基础

从广义上说，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。从狭义上说，组织就是指人们为着实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。无论是公共管理还是私人管理其管理活动的发生都要依赖一定的组织，通过组织发生作用，实现使命。两者的共同点体现在：第一，都遵循基本的工作原则：目标统一性原则，授权原则，分工协作原则，权责对等原则，管理幅度适宜原则，最少层次原则，统一指挥原则和弹性结构原则。第二，在组织结构的设计上都依据自身组织的特点选择适合组织的结构，主要有直线型、职能型、直线参谋型、直线职能参谋型、事业部型、矩阵型等结构形式，每种结构形式都有自身的特点，管理者在组织结构设计上需要依据自身的状况进行选择。

本文结合实际调研运用科学的方法系统的论述了公共管理与私人管理的同质性。公共管理与私人管理相似性的研究一方面弥补这一研究方向的不足；另一方面为公共管理和私人管理领域的管理者提供理论基础，从而在实际管理活动中相互借鉴，达到组织的目的和使命。

本文系中央高校基本科研业务费资助项目，项目编号：CDJXS11011101

［1］公共管理［EM/OL］.http://baike.baidu.com/view/303554.htm.

［2］陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.4：5-6.

［3］钟林.文化的含义及其特征探微［J］.学习月刊，2011（1）:27-28.

［4］雷蒙德·威廉斯.文化与社会［M］.吴松江,张文定译.北京：北京大学出版社，1991，17.

［5］克利福德·格尔茨.文化的解释［M］.韩莉译.上海：译林出版社，1999：5.

作者：陆远权，重庆师范大学副校长，重庆大学贸易与行政学院教授，硕士生导师

张基斌、陈夏璐，重庆大学贸易与行政学院研究生

责任编辑：张 波