基层政府预防群体性突发事件的长效机制建设研究——以重庆市北碚区施家梁镇“10年零集访”为个案研究

□ 许冰杨

基层政府预防群体性突发事件的长效机制建设研究
——以重庆市北碚区施家梁镇“10年零集访”为个案研究

□ 许冰杨

一、问题的提出

群体性突发事件是 “因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响的事件。”[1]诚如定义所体现的，群体性事件是社会矛盾凸显的一种外在表现形式。我国正处于经济社会转型期，人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾突出，各种群体性事件呈持续高发态势，日益成为社会关注的焦点和政府行政管理的难点。据统计，2009年中国的群体性事件高达9万多起，近两年仍不断攀升。可以说，在新形势下有效治理群体性事件，是国计民生之大事，是社会和谐之基石。

值得关注的是，我国的群体性事件大都发生在基层。因为基层政府与社会密切相关，社会的各种矛盾及其变革要求会首先反映于基层政府。“瓮安事件”、“石首事件”、“孟连事件”等一系列群体性事件为基层政府敲响了公共秩序治理的警钟。从公共危机管理的视角出发，最好的治理是有效预防。但从实践来看，基层政府普遍忽视预防机制建设，主要表现为：一是缺乏服务意识，“门难进、脸难看、事难办”等现象严重，出台政策盲目追求GDP增长，忽视甚至侵害群众利益，导致一些利益受损群体只能采取越级重复上访或串联上访等非制度化的形式来寻求 “自助”途径，冲击了社会正常秩序；二是缺乏灵敏、高效的情报信息收集工作机制，不能及时对各类矛盾、纠纷进行排查、调研和督查，错失预防群体性事件的最佳时机；三是转型期社会阶层、利益格局分化加速，利益分配明显不公，2010年我国的基尼系数为0.458，超过国际公认的警戒线，加之社会保障机制不够完善，引发社会普遍的不平等现象和心理失衡。四是很多地方制定的群体性事件应急处置工作预案，缺乏可操作性和针对性，无法实现有效防控。五是政府忽视社会力量的缓冲和协调作用，往往陷入“独木难支”的困境，甚至成为群体性事件的直接指向。

重庆市北碚区施家梁镇，自2000年迄今连续10年实现“零集访”的成功可以给我们更多的启迪与思考。该镇位于北碚东南面，离北碚主城区7公里。镇幅员面积20.14平方公里，下辖4个村，1个社区，农村面积占全镇总面积的95%以上，农业生产以粮食、蔬菜、蚕桑、柑橘为主。全镇现有企业100多家，其中规模以上企业4个。在籍人口1.2万人，其中农业人口8851人，镇内外务工农民现有6158人，享受城乡低保和五保466人，优抚对象29人，建卡贫困户219人。镇域现有社会管理机构3个，镇级群团组织3个。2010年全镇总产值达16亿元，财政收入1126万元，农民人均纯收入7390元。整体而言，施家梁镇面积不大、人口不多，经济总量较少。2007年以来实施6300亩征地拆迁，社会矛盾凸显，它的“10年零集访”是如何实现的呢？本文力图梳理出其经验做法，为基层政府有效预防群体性事件提供他山之石。

二、案例聚焦：施家梁镇“10年零集访”的实施路径

（一）加强组织建设，推进信访工作

该镇将组织建设与信访维稳工作结合起来，组建以镇党委书记为组长，分管领导为副组长，各村（社）支部书记为成员的信访工作队伍，形成党委统揽、上下联动的工作格局。在坚持“一岗双责”和“谁主管谁负责”的基础上，实行“三访两制”，即镇级领导接访、机关干部下访、村社干部走访，目标考核制、责任倒查制，对干部进行约束和激励。根据各村（社）规模配套信访专项工作经费，不定期对村社干部进行培训，确保群众工作顺利开展。

（二）立足执政为民，促进民生建设

镇政府高度重视群众的利益诉求，要求机关干部接待来访群众时，要“一张笑脸、一声问候、一张椅子、一杯热茶”，认真倾听群众反映的问题，仔细记录，耐心解释；对群众的来信来访问题，不管涉及历史多久、范围多广、情况多复杂，都要按照“一岗双责”制落实责任领导、人员、方案、时限，及时处理，不得推诿敷衍。

同时，镇政府积极促进民生建设。广辟就业与再就业渠道，有计划、有重点地对征地拆迁和土地流转的农转非人员、其他失地农民进行劳动技能及职业素质培训，多渠道提供工作岗位；投资700万元，实施近300多户农村危旧房改造，改善群众居住条件；启动农村人饮“整镇推进”项目，确保群众饮水安全；大力推进农村养老保险盒医疗保险等社会保障工作，城乡医疗保险参合率达到93%，正常人员参保率达80%以上，老年人员参保率达100%；推进“暖心工程”，增进对贫困户、留守儿童、空巢老人等弱势群体的关爱和扶持。

（三）注重情报监测和矛盾排查

一是成立信息情报队伍，在各村（社）、辖区各单位分别明确1~2名精干的信访联络员，包括党员和热心群众，发现信访苗头及时上报。二是强化摸底排查工作，在每月矛盾纠纷排查的基础上，建立台账，分析预测不安定因素和矛盾发生的特点和规律，增强预防工作的针对性。对于可能具有潜在矛盾的重点工作，选配协调能力强、实践经验丰富的干部，进行先期排查调处，把矛盾解决在萌芽初始阶段。三是建立镇、各村（居）委会两级调解组织，配备专（兼）职调解员，对矛盾纠纷随遇随调。四是着力化解突出矛盾。针对辖区发生的重大矛盾，镇党政主要领导坚持第一时间赶到现场指挥，与群众面对面沟通，尽量设身处地为群众利益着想，多次成功化解了土地征用、房屋拆迁、农村“八大员”等群体上访。五是拓展调解思路。镇政府积极整合镇司法所、人民调解员和专家学者等社会资源，把人民调解、行政调解和司法调解紧密结合，逐步建立“大调解”工作格局。仅2010年，镇人民调解组织共受理群众纠纷98件，调解成功97件，调解成功率达99%，涉及200余人次，有效化解了大批基层矛盾。

（四）加强法制教育，丰富群众文化生活

为引导群众以合法方式处理问题，镇政府积极开展法制宣传，采取农村院坝讲座、黑板报等多种形式对广大村民进行法制教育，各村（居）委会坚持推出法制专刊，宣传当前重点的政策和法律法规。几年来开展大规模法制宣传25次，法制讲座35次，“法律六进”活动12次，村居民接受法制教育9000人次，群众依法保护自身权益的意识普遍提高。同时，着手营造健康和谐生活环境，积极筹措资金，新建镇群众文化健身广场、健身步道，方便群众开展经常性的文体健身活动。全镇5个村（社区）共成立了7支农民文艺宣传队，现已吸收队员300多人，坚持到村社院坝为群众表演喜闻乐见的文艺节目，吸引了大量村民观看和参与。村民们还自发成立了重庆市第一个农民艺术团，群众文化活动的丰富，增进了社会和谐。

三、理论延伸：构建基层政府群体性事件的预防长效机制

综观施家梁镇的预防路径，以改善民生为基础，构建服务政府，加强常规管理和预警准备，筑成社会稳定的第一道“安全阀”。诚然，立足于县（区）级政府的角度进行审视，这个“袖珍”政府的预防机制还有待进一步健全，要构建普适于基层政府的群体性事件预防长效机制，既须借鉴施家梁镇经验，还应进一步把好几个关键环节。

（一）增强危机意识，提升政府防范能力

施家梁镇政府将危机管理常态化，树立预防第一、长期预防的理念，及时有效地解决日常工作中存在问题，值得推广。

一是加强培训，提升政府防范能力。通过专题培训、模拟演练、论坛讨论等方式对干部进行培训，及时对当地群体性事件发生的原因、预控措施、工作问题等进行全面总结反思，并制定科学整改方案纳入日后的常规管理，这是善后处理的最后环节，也是有效预防的首要环节。二是走出单一政府治理的困境，培育社会力量参与防治。引导各类非政府组织、工商企业、社区、各种私营组织以及公民个人等社会力量参与治理公共生活，加强有关群体性事件治理的教育和指导。建立官方、半官方和民间的政策智囊机构，把各类矛盾纠纷尽量化解在基层，化解在萌芽状态。

（二）完善群众利益表达机制

要重视建设社会各阶层利益表达机制，防止激烈的社会对抗，确保政府与民众联系的渠道畅通。一是转变信访机构职能，可以推行沈阳市信访工作模式，以直接解决问题为核心，构建起各级党委负总责、两级信访大厅为支撑、基层信访网络为载体，实施接待工作“一站式”进行、群众来访“一条龙”服务、信访事项“一体化”调处，解决问题“一竿子插到底”的信访工作新模式，完成从信访接待“中转站”到解决问题“终点站”的转变，确保群众诉求有回应、有受理和有着落。二是进一步完善干部下访制度，采取“走访、接访、约访、领访、代访、回访”等方式，快速处理社会舆情。三是建立开放式对话通道，充分运用有线电视、政府网站、电子屏幕、橱窗等载体，宣传政策法规，开辟留言专栏，设立互动交流讨论区，及时更新处理进程和结果。四是搭建社会成员表达诉求的制度平台，如民主调查、信息公开、听证会、协商谈判、公民投票等制度，使民众能够通过正当、规范的诉求渠道表达意见，并使之合法进入公共决策当中。

（三）构建高效预警机制

在情报信息监测机制建设方面，情报收集要打破地区、部门界限，实现最大范围内的信息共享。将情报信息监测工作纳入年终绩效考核，实行奖惩制度，对迟报、漏报、误报、瞒报信息的，根据影响后果追究领导和相关工作人员责任。

在矛盾纠纷化解机制建设方面，完善矛盾化解网络，以加强基层组织建设为重点，建立县、乡镇、村（街道）、组（居委会）、中心户五级防范调节体系，明确职责分工和程序，努力使“小事不出门、大事不出户、矛盾不上交、纠纷不激化”。注重民众心理建设，组建专兼职结合的心理咨询队伍，运用公开接访、重点回访等方式，为信访群众提供心理援助。

此外，要总结和借鉴国内外群体性事件应对处置经验，编制科学、周密的应急预案，内容应突出四点：预防为主、可操作性、多元化管理与联动机制、有演练与修订内容。注重各部门预案衔接，加强预案动态管理，在应急处置之后，及时调查评估预案的运行状况，并加以修订完善。

（四）健全民生导向的利益协调机制

不同社会群体利益分配上的不均衡和贫富悬殊过大是当前群体性事件的突出诱因。从施家梁镇的经验中可以看出，民生建设是搭建政府与民众信任关系的奠基石。基层政府除了强化政府就业服务职能、完善社会保障制度之外，还必须统筹兼顾，构建合理的利益分配机制。

首先，确保各个群体利益竞争的条件和机会平等，实现初次分配公平合理。要出台有力措施，保证生产条件和经济关系平等，规范市场经济秩序，保证市场公平竞争。其次，确保保障性收入分配到位，实现公平合理的再次分配。政府应以公平合理为原则，运用税收、金融、行政等调节手段，合理调整国民收入分配格局。加大财政转移支付力度，使财税利益向下倾斜，向欠发达地区倾斜，向低收入人群倾斜，并确保资金使用效益，有效解决城乡之间、区域之间和同一群体内部分成员之间收入差距拉大的问题。[2]

（五）健全行政监督机制

着力建立健全行政监督机制，促进干部依法行政，防范公共权力越轨而对公民和社会造成损害。一是加强反腐制度建设，建立健全官员财产申报制度，严肃惩处贪污腐败行为。二是加大社会舆论监督，促进地方政务公开，增强对行政权力的制约。三是完善基层干部选用、考核机制，将干部任命“与普通群众的民意、党的组织部门推荐、候选人述职竞争公示、人大选举、民意调查等结合起来”。[3]四是完善官员问责制，将民主问责与绩效考核紧密结合，建立经常化的“减损褒奖”制度，加大预防群体性事件的力度。

[1]中国行政管理学会课题组.中国转型期群体性突发事件对策研究[J]，北京：学苑出版社，2003年，第48页。

[2]任玉岭.“推进社会和谐的五大战略”[J].“第四期中国现代化研究论坛”论文，北京：中国科学院，2006年8月3日，第15页。

[3]周天勇、冯韧等.“从经济发展角度思考和设计政治体制改革”[EM/OL].人民网，2006年6月15日。

作者单位：中共重庆市北碚区委党校

责任编辑：张 波