西方国家政党与议会立法的运行机制分析

赵 磊

西方国家政党与议会立法的运行机制分析

赵 磊

西方国家政党与议会立法的运行机制包括两个方面：一方面，是政党对议会立法的影响或控制。首先，通过政党组织——议会党团实现对议会的影响或控制，议会党团是政党影响或控制立法机关的组织形式。其次，充分发挥政党领袖和督导员的作用，他们往往通过职权、威望影响本党党员的投票行为。另一方面，是议会对政党的监督和制约。根据监督路径的不同，可以分为直接监督和间接监督。

西方国家；政党；议会；立法；运行机制

从英国1679年有政党开始，政党政治在西方已经运行了300多年，有的政党能够长期执政，长期保持一党独大的地位，有的政党与其他政党轮流执政，维持多党竞争的格局，当然更多的政党从来没有执政的机会，只能在一定程度上影响政治过程。

一、西方国家政党影响或控制议会立法的组织形式：议会党团

从西方国家政党与议会立法的关系来看，二者是一种间接的关系，政党并不是以党的名义直接向议会发号施令，而是在议会中设立议会党团，利用议会党团的活动，达到操控或影响立法机关的目的。可以说，议会党团已经是政党政治时代的一大景观。[1]所谓议会党团，是指为了协调政党或政治倾向相同的议员在议会中行动的一种组织。议会党团是一国各政党或政党联盟在议会中的最高权力机构，各政党或政党联盟通过议会党团的活动可以有效地增强自身的凝聚力，影响议员投票，实现该政党或政党联盟对议会的操纵或影响。

在议会党团的组成形式上，可以分为以下几类：一是由一个政党单独组成本党的议会党团。对于大多数政党，当其议员达到法定人数时，都会采取这种方式，并且以该党的名称命名。二是由两个以上的政党的议员组成一个议会党团。比如联邦德国基督教民主联盟和基督教社会联盟联合组建基督教党团。三是因为一些国家对组建议会党团的最低人数作了限制性规定，如果某一政党在立法机关中所拥有的议席数达不到最低要求，因无法单独组建议会党团，往往“挂靠”在另一政党的党团名下，如法国共产党的议员在1978年之后就一直挂靠在社会党的党团中。

通常来讲，议会党团的主要功能就是把本党或政党联盟的议员团结起来，联合成一个整体，及时了解议员的动态，协调议员们的活动，统一议员们的思想认识，指导议员们在议会立法和其他活动的投票行为，贯彻本党的纲领、路线和政策。议会党团实现政治职能的具体途径通常有以下几种：第一，推荐本党党员加入各专门委员会；第二，以议会党团的名义提出立法动议和议案，影响立法；第三，操纵议事程序，影响立法过程；第四，要求成立并参加议会调查委员会，左右特定立法事项。虽然政党议会党团影响立法机关的途径相对固定，但是一个政党议会党团影响立法机关的强弱在不同的国家里相差很大。

在西方国家，议会党团的地位非常高，那么它又是如何作用于议会的立法过程呢？就英国来说，每位议员在出席议会会议之前，都要接受本党议会党团的一份政策说明书，目的是统一本党的立场，并要求议员遵从党的组织纪律。对于一般性议案，只要求本党议员在发言和表决时注意维护本党的利益即可；对于重要议案，则要求议员在发言和表决时要顺从本党的决定，不允许违背本党意志，否则该议员就有可能受到当即制裁，或是在下次议会选举中不能再获得本党提名，甚至被开除出党。“我们经常可以看到在议会中拥有席位的一个政党的党员们通过协调一致的努力来执行此前召开的该党党内会议所通过的一项决议和计划。”[2]也正如一个英国政客所说的那样：“我总是按党的号召去投票，而从来都不考虑自己。”[3]

在实行分权制的美国，议会党团的作用与英国相比就大大弱化了，政党对议员控制的途径相对较少，议员对政党的依赖性也很微弱。虽然绝大多数议员也有党派属性，但是一旦当选就被视为选区的代表，而不是政党的代表。美国政党对本党议员也有纪律约束，但这种约束不是强制性的，国会议员也可以不受纪律的约束，自由发表意见，并且不用像英国议员那样担心受到党纪的处罚，因此美国的议员享有相当大的独立性。美国议会党团的领导核心通常由该党的领袖、议长、两院主要发言人、委员会主席和政党督导员等组成的，他们往往都是该党的资深党员，个人威望比较高，因而能通过各种途径影响普通议员的立场和态度，甚至国会的立法程序也被他们牢牢所把持。例如，就美国国会众议院的议长而言，众议院议长往往是多数党议会党团中的核心成员，议长可以对是否审议某项议案的动议作出裁决，可以在议案表决出现赞成票和反对票相等时投下自己关键性的一票，最终决定该议案的命运。此外，众议院议长的权力还相当广泛，这样就足以保证他所在的党团对国会立法产生影响。从实践来看，美国国会议员为了谋求连任和升迁，通常会采取所属政党共同的行动，支持本党的政策和主张。

议会党团对法国立法机关也能施加重要的影响。比如议会党团的主席参加议会各院的主席联席会议，在何时终止议会辩论、是否应审核投票结果等问题拥有决定权，议会党团也经常就某一议案的表决向本党议员发布投票命令，监督他们的投票行为，议员要受到所属政党的严格约束。

综上可知，议会党团是西方国家政党影响或控制议会立法的重要工具，是西方国家政党政治中不可或缺的重要组成部分，离开了议会党团这一有效的组织，政党对议会立法的影响将会逊色很多。

二、政党影响或控制议会立法的领导力量：政党领袖、督导员和其他领导成员

西方国家政党除了利用议会党团这一组织形式发挥对议会立法的影响作用之外，还注重发挥本党的核心领导成员来影响本党议员的行动。他们往往能利用他们的职权、声望、地位甚至个人关系来左右议员的行为，贯彻本党的政策和主张。

以英国为例，政党领袖在本党成为多数党时出任首相，有权组织内阁，挑选阁员，任命本党在议会中的督导员。政党领袖能够利用其执掌的内阁影响立法过程。政党领袖还能利用其特殊的地位，通过控制本党议员的政治前途的途径，影响议会立法。例如在1994年，英国保守党政府提出有关增加英国对欧洲共同体财政拨款的议案，就遭到英国后座议员的反对，首相梅杰宣布此议案投票为信任投票，议员考虑到自己的前途和本党的整体利益，使议案得以通过，由此反映出领袖对立法过程的巨大影响。

另外，政党领袖还可以通过督导员系统对立法机关发挥作用，督导员通常由政党领袖任命。以英国保守党为例，督导员是保守党领袖和本党议员之间的联络者，督导员既要向保守党领袖反映本党议员的意见，也要向本党议员传达领袖的主张和决定，可以说，督导员地位仅次于本党的领袖和副领袖，为推行本党的政策发挥了关键性的作用。

同其他国家一样，在英国议会中也有很多工作委员会，其中最重要的是常设委员会。英国下院就设有五个常设委员会，主要负责审议议案，这些委员会的委员是按照各党议席数量的比例分配的，但实际上多由多数党资深议员所把持，常设委员会的审议意见对该议案的命运有相当大的影响，这样多数党也就在实际上控制了议会的立法审议权。

美国政党影响立法机关的方式也主要是通过议会党团、政党领袖、督导员和资深议员来实现的。民主党和共和党在国会之外并没有明确的全国性领袖，国会中的政党领袖实际上就是两党在国会中的主要发言人，他们有权制定本党的立法规划，督促本党议员在国会立法中维护本党利益，按本党的主张和要求投票。其中，多数党领袖在国会立法程序中拥有很大的权力，但凡重要立法事项，都要事先经过多数党领袖的肯定，否则几乎不可能进入立法程序。除了立法事项之外的议事日程和议事内容，多数党领袖的认可也是重要的前提条件。同英国一样，共和党和民主党在国会两院中还设有各自的督导员和副督导员，他们协助本党领袖开展工作，在本党领袖和本党议员之间起到了桥梁和纽带作用，促使本党议员在重要议案上与本党领袖保持一致。

就美国国会的议长而言，他们可以利用他们的职权操纵立法过程。由于美国参议员议长由副总统担任，平时并不参加议会活动，对参议员的立法活动影响较小，因此参议员多数党领袖对立法活动的影响就相对较大，基本上就相当于众议院议长的角色。如果总统和众议院议长同属一党，议长一般在国会和国会之间扮演一种类似“传话筒”的角色，“议长通常认为他的职能是在众议院最忠心耿耿地支持总统的计划。”[4]

美国总统作为执政党的领袖，也能利用职权制衡国会的立法活动，从而防止有违本党利益的方案通过。按照美国三权分立的制度设计，美国国会通过的法律，必须经过总统的批准才能公布和生效，如果总统不通过国会通过的法案，可以将该法案退回国会复议，如果参众两院再以三分之二多数票通过，该法案即可不经总统签署而生效，否则，该法案不具法律效力。总统也可行使绝对否决权，也就是总统接到法案10天未签署故意搁置起来，而碰巧此时国会已休会，那么该法案也将被否决。

三、西方国家议会对政党的监督和制约：直接监督与间接监督

在政党与议会立法关系的运行机制上，一方面是政党对议会立法的控制，而另一方面则是议会对政党的监督和制约。议会对政党的监督和制约是有效的，实实在在的。监督方式和途径多样，已经达到了相当高的制度化水平。在西方资本主义国家对政党的监督途径有多种，与其他监督方式相比较，立法机关的监督是最有效的。就立法机关的监督而言，又可以分为直接监督和间接监督。

所谓直接监督，就是立法机关通过行使法定职权，直接以政党为对象，责成政党依法作为或不作为以及作为的具体方式，否则就给予制裁，以此达到规制政党行为的监督方式。直接监督的具体实现形式是为政党立法，以法律的形式规定政党的存在和活动方式，立法机关对政党的直接监督，也是政党法制化的具体体现。

所谓间接监督，就是指立法机关通过行使法定职权，以政府为监督对象，责成政府作为或不作为以及作为的方式，否则给予制裁，以此间接地达到规制政党行为的监督方式。由于熔权制国家政府带有鲜明的政党政府的特征，因此这一监督方式在这类国家最为典型，监督力度也最大。间接监督主要包括以下几类：

一是立法机关的人事监督权。在西方国家，立法机关通过行使对政党政府人事问题的任命权，间接达到监督政党的目的。例如在美国，总统虽由全民选举产生，但是总统提名任命的高级官员都需要经过参议员批准，这些高级官员包括：政府部长、副部长、助理部长、助理部长帮办、联邦政府管理性机构的负责人、联邦最高法院的大法官和联邦法院的法官、驻外大使、国际法院的美国籍法官、检察官。国会参与官员的任命是国会行使对行政机关监督权的体现，也有效地监督了政党的活动。

二是立法机关有权行使对行政机关的倒阁权。倒阁是熔权制国家中的一个特有政治现象，是立法机关行使监督权的一种行使。在熔权制国家，通常由在议会中取得多数席位的政党组织内阁，如果议会不同意政党的施政纲领或其他一般纲领，或者惩罚一些失职的官员，就可以提出不信任案，即为倒阁。由于倒阁的后果是政府的垮台，容易造成政治动荡，所以西方各国对倒阁权多有限制。可以说，倒阁是立法机关监督政党政府的最具威胁性的手段。

三是立法机关可以对政府官员行使弹劾权。所谓弹劾权，是立法机关对犯有叛国罪、贿赂罪或其他重罪、轻罪的政府官员的严厉惩治，弹劾权是立法机关对政府进行监督的重要手段。例如在美国，截至1992年，国会一共提出60余个弹劾议案，最终15人被弹劾。弹劾权虽不经常使用，但是它的威慑力是巨大的。

四是立法机关可以对政府行使质询权。质询权主要发生在熔权制国家，立法机关有权就某一方面的问题进行质询，并要求答复，政府必须对立法机关的质询作出回答。议员质询政府是受鼓励的，并且质询的内容是全方位的，有序的，尤其是反对党议员的质询，一方面达到监督政府的目的，另一方面揭露政党的缺点和不足，为本党上台准备条件。

此外，西方国家立法机关还有其他一些权力，比如司法权、外交权、紧急状态权等等，这几大职权与前几个职权相比，是立法机关非基本的权力，也不是每个西方国家的立法机关都具备的，但并不意味着这些非基本权力不重要。事实上，立法机关的权力越充实，越能对政党形成有效的制约和监督，使政党与立法机关真正实现平衡和有序。西方国家的政党政治一直都在既定的轨道上有序运行，是和二者关系的平衡与和谐相联系的。

四、结语

通过以上对西方国家政党与议会立法的运行机制分析，我们可以初步得出以下几点认识：

第一，虽然各国采取的政体形式不同，但是政党都能通过各种途径影响立法过程。由于立法对国家政治、经济、社会、文化等主要社会领域产生的巨大影响，一个政党要显示出本党的存在价值，以及实现它所代表的阶级阶层的利益，就必然控制或者影响立法过程。政党政治被认为是西方民主制度的三大支柱之一，政党因为民主而产生，政党是民主的工具，民主为政党提供了营养，政党是联系国家和民众的桥梁，政党通过议会立法，将自身利益和民主及民意结合在一起，使得政党的存在和活动具有了合法性基础。

第二，就西方国家执政党而言，执政党和国家政权呈现一种相对融合的状态，执政党党员和国家政权机关人员也会出现高度的重合，执政党领袖往往执掌最高行政权，并且对立法机关也能施加较大的影响。但我们发现西方国家政党与立法机关的一个特点：西方政党一般通过议会中的党组织和政党领袖去影响立法过程，很少以政党政体的名义在议会外施加影响。政党执政必须通过它在体制内建立的党组织和进入国家政权系统的官员，以一种法律化规范化的方式引导国家政权机关的活动。由此可见，西方国家政党的执政方式是一种间接执政。

第三，西方国家对政党监督的方式是多样的：有直接监督的方式，比如直接为政党立法，提高政党法制化的水平，直接规制政党的活动；也有间接监督的方式，比如通过对政府的监督间接实现对政党的监督，西方资本主义国家的宪法一般都规定政府处理财政的权限，议会也可以依法纠举、弹劾、惩处高级官员的违法违纪行为，这样就间接达到了监督和制约政党的目的，实现立法机关对政党的监督和制约，提高监督的法制化水平。

[1]李林.立法机关比较研究[M].北京：人民日报出版社，1991:184-186.

[2]Paul Allen Beck,Frank J sorauf.Party Politics in America,(seventh)edition[M].H arpercollins Publishrs Inc,1992：372.

[3][美]迈克尔·罗金斯.政治科学[M].林震，译.北京：华夏出版社，2001:295.

[4][美]维尔.美国政治[M].王合，等，译.北京：商务印刷馆，1988:139.

[责任编辑：陈展图]

Analysis on the Operating Mechanism of Political Parties and Parliamentary Legislation in the Western Countries

Zhao Lei

In Western countries,the operating mechanism of political parties and parliamentary legislation includes two aspects,on the one hand,it is the impact or control of parliamentary legislation,firstly by the parliamentary group of political parties to control or influence the parliament, the parliamentary group of the political party is the organization to control or influence the parliament;Secondly,to give full play of the leader of political parties and supervisor who often influence the voting behavior of members of the party through authority and prestige;the other hand is the parliamentary supervision and restriction on political parties,according to the different monitoring paths,it can be divided into direct supervision and indirect supervision.

western countries;political party;parliament;legislation; operating mechanism

D 05

A

1673-8616（2011）02-0029-04

2011-01-25

赵磊，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生（山东济南，250033）。