促进我国电子政务发展的对策研究

杨 伍 魏立勤

促进我国电子政务发展的对策研究

杨 伍 魏立勤

随着计算机技术和网络通讯技术日新月异的发展，实施电子政务，建设“电子政府”，推进政府办公自动化、网络化、信息化，全面实现政府信息资源共享、政务公开，已成为各国政府共同追求的目标。本文从电子政务的概念和内涵以及我国电子政务的现状入手，深入剖析了我国电子政务建设中存在的主要问题，并在此基础上提出了相应的策略。

电子政务；发展；问题；对策

1990年代以来，伴随着信息技术，特别是网络技术的飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。一国政府的政务信息化推进程度是该国国家综合实力的主要体现，同时也是保证和领导本国各行各业实现各自战略目标的最佳手段和最便捷的途径。在国家信息化体系建设中，政府信息化又成为整个信息化建设中的关键。当人类社会迈向信息高速公路，步入知识经济时代，我国也已经具备了以信息化带动工业化，实现社会生产力的跨越式发展的客观条件。我国政府对电子政务建设极为重视。党的十六大报告提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制。这是我们推行电子政务和构建电子政府的指导方针，实践证明，推行电子政务是我国实行行政管理体制改革的必由之路。

在大量阅读有关资料及实际工作中积累经验的基础上，笔者对我国电子政务发展过程中存在的问题及未来的发展进行了一些有益的探讨，以期对促进电子政务的发展提供借鉴。

一、电子政务的概念和内容

（一）电子政务的概念

所谓电子政务（E-Government Affairs），就是国家各级政府部门以计算机网络为平台，综合运用计算机技术、通信技术和网络技术等信息技术，将其管理和服务职能进行集成，通过网络实现政府组织机构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的一体化管理与运行。

这个定义包含三个方面的内容：第一，电子政务必须借助于信息技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事务，除了包括政府机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到网络上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的改造。因此，电子政务与传统政务之间有着显著的区别。实际上，电子政务最重要的内涵是运用信息技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务，而不是传统的经过层层书面审核的作业方式。而政府机关之间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求，提供各种不同的服务选择。在我国，电子政务既包括各级政府部门的电子政务，也包括执政党以及国家权力机关、司法机关、政协等机构的电子政务。从这个意义上说，电子政务在中国特定的管理体制下，有着更为广泛的含义。

（二）电子政务的内容

1.从电子政务的组成看

由于电子政务的应用形式主要围绕政府部门内部、部门之间和部门与公众之间这三条主线展开，其组成就主要包括三个部分：

一是政府部门内部的电子化和网络化办公。这是电子政务的基础，但这绝不是简单地将传统的办公模式照搬到网上，而是要进行需求的优化。目前各级政府部门广泛使用的办公自动化系统，就属于这一类电子政务的范畴。

二是政府部门之间通过网络实现的信息共享和实时通信，政府的各个部门信息资源可以彼此共享，推动社会和经济的发展。各部门在资源共享的基础上，能够实现多部门网上联合办公，比传统政府办事的效率要高得多、信息含量要大得多。国家最近建设完成的“三金”工程和电子口岸执法系统是这类电子政务的典型例子。

三是政府部门通过网络与公众之间进行的双向信息交流。政府的各个部门充分利用现代信息技术为公众服务，及时听取公众的反馈，及时传递信息。体现整个政府的高效、便捷。政府部门通过自己的互联网站发布政务信息，以及进行网上招标、网上招聘、网上服务、接受网上投诉等，就属于这一类电子政务的范畴。

2.从电子政务的服务对象看

从服务对象看，电子政务主要包括三个方面的内容：

一是政府对公众（Government-Citizen，即G-C）的电子政务致力于网络系统、信息渠道以及在线服务的建设，为公众提供获取更便捷、质量更佳、内容更多元化的服务。G-C是电子政务的重要内容，主要发生在政府职能部门与各种社会团体及个人之间的行为，它基于Internet技术和电子网络系统为公众提供各种服务，将政府职能部门为人民大众的办公服务和信息服务公开化。如，教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、交通管理服务、电子证件服务等等。

二是政府对企业（Government-Business，即G-B）的电子政务致力于电子商务实践，营造安全、有序、合理的电子商务环境，引导和促进电子商务发展。G-B是政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简办理业务流程，提高办事效率，快捷迅速地为企业提供各种信息服务，使电子商务和电子政务能够一体化运行。G-B主要包括电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务等等。

三是政府与政府（Government-Government，即G-G）之间的事务致力于政府办公系统自动化建设，促进信息互动、信息共享以及资源整合，提高行政效率。G-G是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。政府内电子政务主要包括电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统等等。

3.从电子政务的应用形式看

按照我国的国情，电子政务的应用主要集中在以下5个领域：

一是政府为社会提供的应用服务及信息发布。包括：通过政府网站发布信息，提供查询；面向社会的各类信访、建议、反馈以及数据收集和统计系统；面向社会的各类项目申报、申请；相关文件、法规的发布、查询；各类公共服务性业务的信息发布和实施，如出入境管理、工商管理、税务管理、保险管理、城建管理等。

二是政府部门之间的应用。包括：各级政府间的公文信息审核、传递系统；各级政府间的多媒体信息应用平台，如视频会议、多媒体数据交换等；同级政府间的公文传递、信息交换。

三是政府部门内部的各类应用系统。包括：政府内部的公文流转、审核、处理系统；政府内部的各类专项业务管理系统，如日程安排、会议管理、机关事务管理等；政府内部面向不同管理层的统计分析系统。

四是涉及政府部门内部的各类核心数据的应用系统。包括：机要、秘密文件及相关管理系统；领导事务管理系统，如日程安排、个人信息；涉及重大事件的决策分析、决策处理系统；涉及国家重大事务的数据分析、处理系统。

五是政府电子化采购，即政府电子商务的运用。完善的电子政务应用应在内容上体现多功能和全方位，做到不仅为公众和企业提供有关政府政策、法规、新闻等政务方面的信息，还能为公众和企业提供丰富的行业和经济、生活服务信息。从功能上讲，它应该将所有适合在网上完成的服务项目全部在网上提供。从应用上来看，它必须与电子商务紧密联系，将政府部门的采购、招标、招聘全部上网，充分应用网络平台为自身服务，并方便企业了解和参与政府的各种项目招标、采购。当然，这些内容和功能还不都是全部，一个建设成功的电子政府应强调运行的高效、顺畅和便捷及服务方式的互动，从而实现真正公开化、民主化、效率化的政府行政。

二、我国电子政务的发展概况

我国的政府信息化是从办公自动化起步的，早在1980年代初，中央和地方党政机关就实施了办公自动化工程。1993年年底，中央政府开始在全国范围内启动著名的“三金工程”，其重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。1999年1月22日，48个国家部门（单位）联合倡议并发起了《中国政府上网工程倡议书》。2006年3月，国家信息化领导小组确立并发布了《国家电子政务总体框架》，从战略高度明确了电子政务发展的思路、目标和重点。2007年4月5日，国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号），并决定自2008年5月1日起施行。《政府信息公开条例》使得电子政务在推进政府信息公开服务方面有了法定依据。2007年9月1日，《国家电子政务建设项目管理暂行办法》开始施行，这是我国第一部针对信息化工程提出的系统性管理规范，也是今后一个时期从事政务信息化建设的部门和机构必须严格遵守的法规性文件。2007年9月30日，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通，这标志着统一的国家电子政务网络框架基本形成，为各部门各地区开展业务应用提供了一个安全可靠、资源丰富、管理规范、服务专业的公共平台。

由此可见，我国在电子政务的建设与应用方面取得了较大的进展，主要表现在以下几个方面：第一，以金字头为代表的多项工程取得了突破性进展。“金盾”、“金审”工程已经通过国家验收，“金农”、“金质”、“金宏”、“金保”以及国家政务外网等重点工程开始建设。第二，政府上网工程形式喜人。目前，我国绝大部分政府部门都已建立互联网站并在网上设立了办事窗口。截至2008年1月底，以gov.cn注册的政府域名总数达到3.5万个，以gov.cn结尾的网站为1.4万个。第三，部分地区在电子政务方面已取得显著成效。目前，进展较快的地区有北京市、上海市、广东省、天津市等。

三、我国电子政务发展中存在的问题

作为一种全新的政府运作模式和运作形态，电子政务目前的应用范围还多局限在政府内部的信息资源交流、单向信息的发布、政府与公众的网络数据交流上，这与政府门户网站的全功能的电子政务实施还有一段差距。我国电子政务起步较晚，而实施电子政务是一项复杂而艰巨的工程，需要一个漫长而艰难的过程，我们不仅面临着世界各国共同面临的问题，还要面临我国所特有的问题。

（一）对电子政务的地位认识不足

在一些纲领性文件中，虽然提出了要加快政府行政管理信息化的步伐，但没有明确“电子政务”的概念，对电子政务的系统性及其在信息化建设中的地位还缺乏足够的认识，对于如何实施电子政务不同的政府部门及其领导层的认识差异很大，在对电子政务的认识上存在四重四轻问题，即：重新建轻整合，重硬件轻软件，重管理轻服务，重电子轻政务。认识上不统一势必影响电子政务的整体推进。

（二）“条块分割”的管理体制使电子政务建设缺乏统一规划

电子政务的发展是在政府机关原有的信息化建设基础上开展的，很多政府机关都没有设置独立的机构，电子政务的发展更是自成体系，各自为政，以业务为主的业务系统比较多，采用的标准也各不相同，不同机构之间的数据结构不同，形成了严重的“数字鸿沟”和“数据孤岛”，造成了信息障碍，难以整合信息资源。“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和标准化等自然特性产生了严重冲突。像这样由于体制分割而造成的数据割据、资源浪费是实施电子政务的极大障碍。

（三）网络基础设施建设相对落后

电子政务以网络为工具、以用户为中心，以应用为灵魂、以便民为目的，网络作为基础设施影响着整个电子政务的发展，起着举足轻重的作用。随着电子政务的逐步推进，现有的数据通信带宽已不能满足现实工作需要，信息查询传输速度较慢，大量的数据在“信息高速公路”上受阻，直接影响了政府机关的工作效率，网络基础设施成了整个电子政务的“瓶颈”。

（四）有关电子政务的法律法规不够健全

电子政务法律法规建设是开展电子政务的前提和基础，需要运用法律手段来保障电子政务的安全运行，以加强对计算机犯罪的防范，并为计算机犯罪的定性提供法律依据。目前我国电子政务方面的法律法规建设很不健全，国家制定电子政务法律法规已迫在眉捷，电子政务的立法进程必须适应信息社会的发展，才能使电子签名、信息公开、政务公开、个人数据保护等有法可依。

（五）电子政务存在安全隐患

安全保密是电子政务建设的关键。政务信息化是政府行为，政府办公网络包含大量的机密信息，直接涉及各级政府的核心政务，而广泛应用的TCP/IP协议是可信环境下为网络互联专门设计的，加上黑客的攻击及病毒的干扰，使得网络存在很多不安全因素，如口令猜测、地址欺骗、TCP端口盗用、业务否决、对域名系统和基础设施破坏等。由于系统从建立开始就缺乏安全的总体构想而导致的黑客入侵事件层出不穷，所以，努力向用户提供高度的安全和隐私保密，已成为目前建设高效电子政府的迫切要求。

（六）公务员信息化素质亟待提高

发展电子政务，公务员不仅要具备政策业务水平，同时还要具备计算机操作、网络应用的能力。从我国公务员整体素质来看：一是计算机操作技能普遍欠缺，极少数年龄偏大的公务员几乎不会使用计算机；二是计算机专业技术人员严重匮乏；三是电子政务方面的培训很少，无法满足电子政务发展的需要；四是部分领导干部应用信息技术能力和信息化意识薄弱，影响了电子政务的整体推进。

四、促进我国电子政务发展的对策建议

电子政务战略计划的实施是一项复杂的系统工程，需要具有长远的眼光和谋略，需要采取积极稳妥的策略来迎接电子政务对传统政务的挑战。

（一）切实转变观念，进一步凸显电子政务发展的战略位置

电子政务需要以先进的管理思想为前提。一方面要认识到，电子政务“跨越式”发展的关键在于政府创新体系的支撑。电子政务将社会上各种微观的、单一的信息化创新活动上升为“政府工程”，形成整体合力。另一方面，要拓展对电子政务的视觉空间，以更富战略的眼光来把握电子政务建设，立足于技术运用与管理变革结合的高度，来认识电子政务的重要性和紧迫性，要树立新的观念、建立新的法规、开创新的局面，将电子政务建设作为现代化建设的支撑平台，充分利用信息化的作用空间和渗透能力，变革政府运行机制，盘活政府信息资产，激活潜质产业发展，真正发挥信息资产的增殖特性，实现信息化与工业化、现代化的有机互动。

（二）加强电子政务的整体规划

制订电子政务发展整体规划和分步实施步骤。充分运用信息技术，打破行政机关的传统组织界限，根据公众和企业的需求重新组织业务流程，注重从整体上为社会提供广泛、高效和个性化的服务。改变由于职责划分和各种利益关系的交错等因素导致的整体规划不够的问题，加快推动各级和各地政府之间、同级政府的不同部门之间的信息沟通，并遵循统一的数据、技术、安全等标准，保证政府内部信息流的畅通，实现对公众的“一站式服务”以至“无站式服务”。

（三）加快信息基础设施建设步伐

如果没有信息基础设施建设，发展电子政务简直就是纸上谈兵，我们必须积极采取措施，着力解决资金困难等难题，对现有的基础设施进行改造。通信网络基础设施是通信信息网的基础，广播电视网是信息基础设施的重要组成部分，伴随以计算机技术为核心，特别是以IT技术为基础的互联网是网络基础设施的显著特征。信息基础设施是互联网联结的基本条件，是电子政务系统与公众联系的通道，要集中资源加快进行高速、宽带、大容量的基础设施建设，以提供语音、数据、图像、多媒体传输业务，为电子政务和其他各种信息应用提供通信基础。

（四）加快电子政务法制化进程

发展电子政务必须制定相应的政策法规，保护网络安全应该立法先行。要及时修改现行法律中与信息技术发展不相适应的部分，加强信息的安全管理，对政府信息网络的建设、管理、维护进行必要的约束，同时依据法律有力地防范和打击计算机犯罪。应出台的有关法律法规：一是与政府信息行为相关的法律法规。二是有关政府信息网络，建立政府信息网络、政府无纸化办公等规范电子政务活动的法律法规。三是与电子政务活动有关的法律法规，如：电子签名、网上采购、网上申报、网上解答等活动。

（五）研究电子政务安全策略

世界各国在推行电子政务时，都把安全放在第一位来考虑。信息安全是电子政务有效运作的前提，我国发展电子政务也必须将先进的安全技术与进行严格、科学的行政管理有机结合进来，要最大限度地保护硬件、软件、信息和网络的安全。一是边界防御由防火墙来完成；二是区域防御使用入侵检测系统；三是节点防御使用防病毒软件或个人防火墙来完成；四是核心防御通过身份认证系统来完成；五是系统和数据的备份和恢复技术等。总之，电子政务的安全建设要求统一考虑，长远规划，以严格的法律规范为依据，以必要的组织机构为保证，以素质良好的公务员队伍为根本。

（六）加大对全体公务员信息化知识的培训力度

政府作为电子政务的主体，要承担电子政务的建设、推广、应用，又要面对网上管理这样一个暂新的课题。要承担起这一重要的职责关键是公务员队伍的信息化素质。一是培养各级政府行政长官的信息化意识，使电子政务摆到重要议事日程；二是加强对电子政务专业技术人员的选拔、任用、培训。三是对普通公务员的电子政务基本常识和具体操作的培训。通过多层次、有计划的培训使全体公务员在实施电子政务的过程中维护国家利益、提升国家的形象、改善公共管理、完善公共服务。

五、结语

电子政务建设的主体是一国政府。绝大部分技术上无法解决的难题要通过政府的体制改革、法制建设、制度创新和道德自律来解困。电子政务的实践使人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一场深刻的变革。电子政务的最终目标是构造一个信息化的政务。但是，对现有的、工业时代政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务的建设必须先对政府的业务流程进行重新设计，对政府的结构进行重组，在电子手段的帮助之下简化政府与企业、政府与公民的互动，给企业和公民提供快捷、方便的服务。因此，电子政务不是一个简单的政府上网工程，而是一个引领变革的工程。只要政府给予足够的重视，采用规范化的指导方针，相信电子政务可以真正成为一个为民服务的好窗口。

[1]张锐昕.政府上网与行政管理[M].北京：中国大百科全书出版社，2003.

[2]张锐昕.实施电子政务对我国公共行政发展的意义[M]//政治学论丛（第1辑）.长春：吉林人民出版社，2003.

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[责任编辑：陈展图]

Study on the General Situation of Development and the Countermeasures of Our Country’s EGA

YANG Wu WEI Li-qin

With the rapid development of computer technology and network communication technology,the implementation of electronic-government affairs(EGA),building “e-government”to promote the government office automation,networking,and the the full sharing of government information resources,have become the common goals of governments.This paper discusses the concept and content of e-government,as well as the status quo of China’s e-government,and does an in-depth analysis on China’s major problems in the e-government construction,such as the lack of understanding and unified planning.The

D 630

A

1673-8616（2011）02-0037-05

2010-11-01

杨伍，南宁市财政局预算科助理工程师（广西南宁，530022）；魏立勤，中国移动广西分公司信息系统部助理工程师（广西南宁，530022）。