新农村视角下村民自治的困境与对策分析

兰世惠

（内江师范学院，四川 内江 641112）

□社会·经济

新农村视角下村民自治的困境与对策分析

兰世惠

（内江师范学院，四川 内江 641112）

完善村民自治，创新村民自治机制，是社会主义新农村建设的要求和政治保障。村民自治在不断深入发展的同时也出现了很多问题，严重影响了新农村的建设。完善村民自治，需要培育村民的民主意识，理顺乡村关系，完善相关法律制度，不断推进农村基层民主政治的发展。

新农村；村民自治；困境；对策

改革开放30年来，我国取得了举世瞩目的成就，而我国最大的变化在农村。其中，村民自治发挥了相当重要的作用。村民自治是中国共产党领导下的亿万农民的伟大创举，经过20多年的发展，显示了强大的生命力，取得了巨大的成就。但是必须看到，村民自治在实际运行中仍存在很多问题，这无疑影响了我国社会主义民主进程，也阻碍了社会主义新农村建设的向前推进。如何破解这些难题，找出应对之策，保障新农村建设健康有序地进行，已经成为我国当前必须解决的一个重要课题。

一 村民自治对新农村建设的重要意义

胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。”当前和今后一个时期建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。村民自治是建设社会主义新农村的重要内容和政治保证，也是构建和谐新农村的重要条件。

建设新农村是党和国家提出的战略任务，其目标是实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是物质文明、精神文明和政治文明的统一。仅仅物质文明和精神文明建设搞好了，但缺乏政治文明或者政治文明落后，那样的新农村是片面发展的。新农村目标中的“管理民主”就是政治文明的一个核心内容，就是要真正落实村民自治。村民自治作为农村基层民主的实践，实行的是村民自我管理、自我教育、自我服务，是农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式，村民自治的完善有利于管理民主。可见，村民自治是建设新农村的应有之义，是建设新农村的内在要求。

村民自治为新农村的物质文明和精神文明提供政治保障。我国是一个晚近才搞现代化的国家，“由于现代化来势凶猛，以致在城市发展和工业化程度还处在襁褓之中时，往往就在乡村播下了政治意识，造成了参与政治活动的广泛可能性”[1]。因此，实现国家政治稳定的关键就看能否在现存政治体系中动员乡村群众参与政治而不是反对现存体系[2]。村民自治为乡村群众参与政治，维护和实现社会稳定提供了制度平台。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四项民主权利与民主制度的实践，逐渐认识了现代民主运作的基本制度及基本技术、基本程序，增强了自身的民主意识，大大提高了民主管理能力，有效地保障了村民民主权利的实现，推动了农村基层民主的发展；同时，最大限度地调动农民的积极性和主动性，进行物质文明和精神文明的创造，实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁”目标。此外，村民自治由于人民的直接参与监督，提高了农村干部的政治素质和业务素质，充分保障了党和国家的路线、方针、政策在农村的贯彻落实，有利于防止国家公务员腐败，缓和了一些农村社会矛盾，维护了农村社会的和谐、稳定。

村民自治的最终目的是实现乡村善治。村民通过自治组织直接行使对本村公共事务的管理，既保持了农村社会的相对稳定，重构了乡村社会的和谐秩序，又促进了村级经济和社会各项事业的协调发展，有力地推动了新农村建设的进程。

二 新农村建设过程中村民自治面临的主要问题

当前，我国村民自治建设中存在着一些问题，严重阻碍了村民自治建设的进一步发展，也为新农村的建设带来了很大的不利影响，突出表现在以下几个方面：

（一）村民的民主意识淡薄，政治参与能力低下

村民自治作为基层民主政治的实践，在广大农村取得了重大的发展，农民的思想观念不断更新，民主意识不断增强，参政议政意识进一步发展。但与村民自治对主体的素质要求还相差甚远。恩格斯指出：“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，因而有非常不同的内容。”[3]受传统政治、经济体制的影响，加上“旧中国留给我们的封建传统比较多，而民主法制传统较少”[4]的传统政治文化的作用，广大农民群众缺乏现代民主参与者应有的民主素养。另外，我国农民整体文化素质低下，大大地制约了农民的民主认知能力和政治参与能力的提高。大部分农民很难意识到别人行为对他的重要性，都是“只扫自家门前雪，不管他家瓦上霜”，对村民自治漠不关心，对村级政务、村里事务存在“事不关己、高高挂起”的思想，认为那是当官的事情，从而缺少对公共生活公共利益的热情和关注，使得村民自治难以顺利进行。因此，我们经常看到，不仅选民对选举事务中的各个环节较少参与，而且出现一人代投十几、二十张选票以及贿选的现象。另外，受传统观念影响，很多村民没有认识到自身权利的主体性和不可侵犯性，而且习惯于被动接受“自上而下”的管理，不懂也不善于依法行使自己的民主权利。当自身利益受到侵害时，他们往往采取非法途径进行对抗或者逆来顺受。村民民主意识的淡薄、政治参与能力的低下，严重削弱了村民自治中的现代化民主进程。

（二）村民委员会自治能力不强

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但在现实中，村委会没有很好地履行其职责，民主自治能力并不尽如人意。有些地方以村民会议难以召开为由长期不召开村民会议，有些地方则时有时无，村民会议形同摆设；一些必须经过村民会议讨论决定的重大事项，未经授权就由村民代表会议草率决定，而有些村民代表会前根本就没有与村民沟通协商，发表的仅仅是个人看法；有些地方甚至是村委会、村党支部少数人说了算，广大农民群众很少有参与的机会；不少地方的村委会不搞村务公开，即使有，也只是半公开或假公开，公开的内容和程序很不规范；一些地方的村干部利用职权或借助宗族派性势力独断专行、知法犯法、以权谋私、贪污腐败等等。根据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查资料显示，85%的农民群众认为村干部存在腐败问题；23%的农民群众认为今后农村干部的贪污腐败问题将会更加严重；54%的农民群众称村里没有公开栏；50%的农民群众称村里根本就没有召开过全体村民会议。[5]村民自治流于形式，严重违背了村民自治的初衷，侵犯了广大农民群众当家作主的民主权利，并严重影响了农村社会的稳定和谐。

（三）乡镇政府干预村民自治

我国《村民委员会组织法》第四条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据此规定，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，而非领导与被领导的关系。但在现实中，大多数乡镇政府仍然把村委会视为自己的行政下级或派出机构，严重侵扰和干预村民自治。一是通过干预、操纵选举，继续控制村委会的人事权，或想方设法让自己的人当选，或对经村民选举产生的干部任意调动任免。二是借助“村财乡管”来强化对村委会的控制。现在很多乡镇都存在财政困难的现象，在财政转移支付制度尚不完善的情况下，乡镇政府是不会轻易地退出对村级财源的控制的。三是通过控制村级党组织来控制乡村内务。通过提名或直接任命村党支部书记候选人，让其贯彻乡镇党委意图，“很多村在乡镇的压力下，甚至采用了村党支部书记和村委会主任一肩挑的办法”[6]，从而实现对村委会的间接控制。

乡镇政府横加干涉属于村委会自治权限内的选举、生产、经营等村务，使得村民自治的“附属行政化”倾向越发严重，这严重违背了村民自治的本质，极大地挫伤了村民政治参与的积极性，加深了干群矛盾。

（四）村党委和村委会存在“两张皮”现象

所谓“两张皮”现象，是指党的领导与村民自治在对农村具体事务的管理上存在着权力重叠，出现了强调党的领导就会弱化村民自治、强调村民自治就会弱化党的领导的尴尬境地。我国《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但是，政策文本的规定过于宏观和抽象，对两委的权限划分不明确，从而导致矛盾加剧。一方面，村党委不适当地干预村民自治。在现实中，大多数村党支部把党的领导核心作用理解为全面负责村务工作，一切由村党支部说了算，干预本该属于村委会管理的事务。另一方面，有的村干部把自治理解为绝对自由，认为实行村民自治就是不要党的领导，一切由村委说了算，村民直选出的村主任不服从党支部的领导，导致村民自治工作难以开展，党的领导作用也难以有效发挥。以上两种对立的观点和做法无疑加深了村党委和村委会之间的矛盾，容易导致村级党组织干部越权、集权、腐败等，或出现村委会主任掌握财政大权、干涉干部任免等现象。这些现象都将对村民自治的进一步发展产生严重阻碍，对新农村的健康发展与和谐稳定造成了一定的负面影响。

（五）村民自治的法制建设滞后

民主必须法律化、制度化，没有法制保障的民主是不可靠的。目前，村民自治的立法存在很大缺陷，除了《村民委员会组织法》外，还缺乏与之相配套的法律法规，关于村民自治的相关法律规定太原则、不具体，可操作性不强。随着社会主义市场经济的确立和村民自治的不断深入发展，现行《宪法》有关村民自治的规定以及《村民委员会组织法》的内容已难以适应现实农村村民自治的需要。“尽管《村民委员会组织法》第二十条规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但在如何确保不得‘抵触’、不得‘侵犯’方面，该法几乎未作规定。所以在现实中，这种‘抵触’与‘侵犯’就经常发生。”[7]再者，《村民委员会组织法》规定了村委会与村党委、乡镇政府之间的关系，但并没有明确界定三者之间的权限，从而导致在实际运行中村党委、乡镇政府干预甚至代替村委会工作的现象。第三，选举中出现的宗族、帮派势力破坏选举、操纵基层政权现象，如送礼贿赂、砸票箱、抢选票，现行的法律根本没办法解决。此外，各省的地方性法规差别太大，甚至某些内容还存在相互冲突的地方，加之立法技术不规范，文字表述不一，这就造成了我国宪法框架下的整个村民自治法律体系的不科学、不统一。农村基层民主建设缺乏有效的法律保障，围绕村民自治的实施细则不够完善、具体，严重制约了村民自治的进一步发展。

三 完善村民自治的对策分析

完善村民自治是推进农村社会民主发展、进而推进整个社会主义民主发展的基础性工作，也是社会主义新农村建设的内在要求。当前，需要着眼于推进农村基层民主发展和新农村建设的要求，针对以上问题找到解决办法，不断扩大和完善村民自治制度，创新村民自治机制。

（一）积极培育农民民主意识，提高参政议政能力

村民自治制度是以其关键因素——农民积极、高效地参与为“启动器”的。农民是村民自治的主体，是村民自治实现的基础，“村民民主自治的有效运转，不但需要民主价值的确立，而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术”[8]。因此，培育和提高农民的民主意识是村民自治乃至整个中国民主政治建设的重要方面和基础性环节。

从宣传入手，让村民自治的政策深入人心。相关部门人员要深入基层，对村民自治进行大力宣传，如印制各类宣传单、小册子等，让广大村民对村民自治的政策、法律、法规有更多更深入的了解，清楚民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容、要求和重要意义，树立当家作主的责任感，培养起自治主体的意识，提高自治主体的能力，变“要我自治”为“我要自治”，从而使广大人民群众能积极高效地参与到村民自治中来。

大力推进农村文化教育建设。“受过良好教育的公民，因为有健全的认知技巧，学历高的公民政治关心程度也高，这在某种程度上强化着教育和政治参与的关系。”[9]阿尔蒙德也曾说过：“教育层级与参与程度成正比。”[10]通过发展农村文化教育，提高广大农民群众的文化素质和政治素质，引导他们屏弃落后、保守的小农意识，培养和提高其平等、公平、竞争等民主法律意识，进而提高民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，切实解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为村民自治培养合格的主体，保证村民自治规范运作、健康发展。

（二）转变基层政府对农村的管理方式

现代政治是民主政治，而要实现民主就是真正实现人民的当家作主，所以乡镇政府应该把权力下放给村里，由选举出来的村委会和村民来处理自己的事务，真正做到还政于民。一方面，合理划分乡镇行政权限和村民自治权限，做到国家行政权与村民自治权的有机衔接。乡镇政府在对村委会进行指导、帮助的过程中，在制定相关政策时，必须充分尊重农民的自治权，充分考虑农民的利益，要制定乡镇政府指导村委会工作的规则和细则，避免出现“越权、集权”现象，促进“乡政村治”格局的规范化运行。另一方面，彻底改变乡镇权力过分集中的体制，完善人民代表大会制度。乡镇政府之所以能够控制村民自治，是因为它拥有高度集中的缺少监督的强制权力。一种权力如果缺乏监督、制约，必然产生集权、腐败。所以，必须尽早突破这种体制，进行乡村治理变革。为此，必须实现党政分开，树立乡镇人民代表大会的权威，维护农民的自治利益。在有条件的地方，实现乡镇长直接选举，尽快在乡镇形成合作互利型的民主法理型政治体制。[11]

此外，乡镇政府工作人员要提高认识，转变观念，将上下级隶属指令性执行观念转变为平等互助民主协商观念。要坚持和谐、效率、公平、民主原则，强化依法办事意识，改进工作方式、方法，从原来管制、命令群众实现农村社会管理转向指导、服务群众实现农村社会管理，帮助村民正确行使民主权利，不断提高服务水平。当然，村委会也要配合乡镇政府工作，不能以坚持自治的名义去阻碍乡镇政府对自治工作的指导，否则将导致乡镇政府对村民自治的失控。

（三）正确处理村党支部与村委的关系

村党委与村委关系协调、规范与否，直接影响着村民自治正常有效地运作。正确处理村党支部与村委的关系，就是要坚持村党支部领导下的村民自治。党支部是农村的领导核心，这是法律确定的地位。村民自治只有在党的领导下，才能保证正确的政治方向，才能充分发挥广大农民群众政治参与的积极性和主动性，提高村民自治质量。如何实现这种领导呢？党的领导主要是政治上的领导，而不是代替村委直接干预村务。新农村建设框架内要求村党委在发挥领导核心作用的条件下把村委的职权归还村委，在村民自治过程中主要承担“支持、保障”责任功能，比如：指导村民自治组织建设，协调各组织之间的关系，保证国家路线、方针、政策在农村得到贯彻落实；监督村委会依法实行村民自治，监督村委会贯彻落实经村民会议通过的决议，等等。此外，要加强党支部自身建设，提高党员素质和参政议政能力；同时，积极搞好组织发展工作，将村委会中的优秀成员发展为党员，发扬党内民主，建立健全党内各项制度。通过制度平台形成村级党务工作领导得力、村级村务工作高效运转的协调机制，实现村支两委的和谐，促进新农村建设中的村民自治。

（四）努力完善相关法律法规

扩大农村基层民主，必须贯彻依法治国方略。农村各地依法实行村民自治，对于维护农村的改革、发展和稳定的大局，保障和促进农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，建设社会主义新农村，都具有十分重要的意义。

首先，根据农村基层民主实践发展的要求，必须尽快修订、完善《村民委员会组织法》，或者制定《村民自治法》，对村民自治的相关内容做出明确界定和规范，比如：村民自治的性质，村民会议或村民代表会议的组成及议事规则，村委会与国家各种权力机关、组织之间的关系、权限，宗族、帮派势力破坏选举、操纵基层政权的处罚办法等，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。考虑到全国各地相应的实施办法差别太大，可以对村民自治环节中比较重要的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、程序救济等制度制定专门的法律来指导各地实践。通过制定《村民自治法》，在法律规定的框架内制定具体的实施细则，使法律更具有操作性。只有这样，村民自治在运行中才能正确、依法处理各种矛盾，实现良性、有序发展。

其次，各地根据法律规定，因地制宜，制定具有地方特色的法律法规，进一步加强村民自治的地方立法，如《村务公开条例》。

再者，加强村民自治的制度化建设。创新选举方式，选举过程做到公开、公平、公正；完善民主议事制度，凡涉及村里重大利益的事项必须交由村民会议或村民代表会议讨论、决定；严格按照村民自治章程、村民会议规则等进行管理，实现自我教育、自我管理；健全村务公开制度，做到全面、真实。

最后，各级人大和相关执法部门要加大执法检查监督力度，依法查处那些侵犯农民民主权利的行为，保障村民自治的相关法律法规贯彻实施。

目前，村民自治制度已经在我国农村初步扎根，并取得了令人瞩目的成绩。虽然在运行过程中出现了这样那样的问题，影响了我国民主化进程以及新农村建设，但只要我们能正视这些问题，正确分析产生问题的原因，找到解决途径，村民自治就一定能发挥它的巨大作用，进一步调动广大农民建设新农村的积极性、主动性，促进新农村建设整体目标的早日实现。

[1]冯 涛.新农村建设与村民自治制度的完善[J].科学社会主义，2007，（4）.

[2]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社，1988.286.

[3]马克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京:人民出版社，1972.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京:人民出版社，1993.332.

[5]秦小霞.当前农村利益集团对基层民主政治建设的影响[J].中国政治，2006，（4）.

[6][11]南刚志，季丽新.新农村建设与村民自治深化发展的新契机[J].当代世界与社会主义，2009，（4）.

[7]王其迈.制度建构与创新:新农村建设中村民自治均衡发展研究[J].社科纵横，2009，（7）.

[8]王龙建.我国村民自治现状分析与路径选择[J].生产力研究，2009，（9）.

[9]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社，1999.

[10]阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].上海:上海译文出版社，1987.

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1674-3652（2011）03-0137-05

2011-04-01

兰世惠（1979- )，女，四川内江人，内江师范学院讲师，主要从事中国现代化研究。

[责任编辑：曾 超]