民主中存在的矛盾及其理论剖析

□ 李 辉

民主中存在的矛盾及其理论剖析

□ 李 辉

政治学意义上的“民主”是与专制、独裁相对立的概念，其在漫长的演进过程中，几经反复与颠扑，形成了举世公认的几条原则，如：主权在民原则、多数决定原则、选举原则、保护少数原则等。中国共产党结合中国的具体国情，在设计民主模式时，形成了既符合民主一般原则，又具有中国特点的民主制度。任何事物都包含着矛盾着的两个方面，矛盾的对立与和谐推动着事物的发展，作为人类文明成果的民主，本身也包含着矛盾。本文试图通过对存在于一般民主和中国具体民主中的矛盾作理论层面的分析，回归矛盾的根源，发掘矛盾的关键，从而为破解矛盾，推动民主政治向更高层次发展探寻思路。

一、一般民主固有的四对矛盾

（一）多数决定与保护少数的矛盾

多数决定原则是民主的主要原则之一。一人专制，天下为家不可避免地会导致独裁和暴政。多数人共同决定国家和社会事务，一方面可以限制权力为少数人或个别人掌握时出现的独断;另一方面，可以集中更多人的智慧，体现更多人的意志，使决策更加民主、科学。从古罗马元老院的简单多数原则，到资产阶级宣扬的“主权在民”，再到社会主义国家的“集体协商，民主表决”，无不体现着这一原则的精神实质。然而，个人理性的集合并不绝对地等于集体的理性，相反，有时还会出现集体的非理性。古希腊哲学家苏格拉底，正是在公民会议诸多法官多数通过之后才喋血刑场的，成为“多数人暴政”的典型案例。为了防止“多数人的暴政”，保护少数原则便顺理成章地被纳入民主的原则之中。既要尊重多数人的意愿，又要保护少数人的权益，二者构成了一对矛盾。理论界在论及这两条原则时，只是分开论述，现实中如何将两者和谐地协调、统一起来，是一个实际课题。

笔者认为，要将二者统一起来，首先应确定“决定者”的合法性。如果“决定者”是大众，是不是每位成员都有决定权；如果“决定者”是大众的代表，代表又是怎样产生的，是通过公众的推举，还是诉诸强制力强加给公众的，只有先把合法性问题解决了，“决定”才应该是有效的决定；其次，应该找到多数决定原则与保护少数原则相统一的基础——真理。“真理往往掌握在少数人手中”，同时“历史是群众创造的”，不论是多数决定还是保护少数，都是为了维护真理，为了从根本上保障群众的利益，只要判定了真理的导向，二者的矛盾就不难解决了。宪法是真理在政治上的再现，政治生活中，不论是多数还是少数，都应该以宪法为准绳，严格在宪法许可的范围内活动，依法办事、依法行政、依法治国，保证多数的决议和少数的权益在平衡中得到最大的实现。

（二）民主的内在要求与实现民主的形式之间的矛盾

主权在民是民主政治的根本理念。公共权力严格按照人民的意愿运作，忠实地体现人民的意志，是民主政治的内在要求。然而，在现实的政治生活中，主权在民原则无法获得完全实现，人民无法直接参与国家事务，只能通过自己的代表行使权力，民主的形式只能是间接的民主。

权力结构分级的层阶不同，代表直达民意的距离也有远近之别，有的代表由选民直接选出，有的代表则由选民的代表选出。政治运作中，实际体现主权在民的制度模式有四种：总统制、内阁制、代表大会制和委员会制，这四种模式均属代议制制度范式内的概念。此外，在任何一种民主的制度模式中，实际控制政治权力的只是少数精英集团，因而，民主是否能够体现其根本理念，主要看以下三个方面是否合理、到位：第一，精英集团是否通过大众的认可或同意而获得和行使权力；第二，是否定期举行选举，定期更迭领导人；第三，精英集团与人民大众之间是否是开放的关系，即精英集团中的不合格者是否随时被淘汰出局，人民大众中的优秀者能否顺利进入决策集团。通过定期选举的方式更迭决策者，形成决策者能上能下的机制，促成权力行使者的危机意识和忧患意识，客观上有助于掌权集团的自我更新，使决策者的决策更贴近大众，从而使民主在实现形式上更贴近民主的内在要求。只有上述三个环节得到合理的调配，权力才能够真正地掌握在人民手中，主权为民说才不至于流于简单的形式。民主国家的权力部门都通过竞选与任期的方式确定权力行使者的人选，选民通过法定程序选举出自己的代表进入权力部门，也可以依法撤换、罢免不胜任的代表，还原权力的本色。能上能下的机制越灵活、程序越严密，间接民主就越能实现直接民主的要求。

（三）民主追求的目标与实现目标的方式之间的矛盾

平等是民主追求的目标，平等既包括政治、经济的平等，也包括法律和机会的平等。一定范围内的民主是以政治地位、经济占有、法律裁度和机会分享的平等程度衡量的。古罗马帝国时期，虽然奴隶们被剥夺了一切政治权力，但是由显要贵族组成的元老院其内部的议事与决策却是民主的，元老院的元老由推举的方式产生，元老们按自己的意愿平等地表决，遵从少数服从多数的原则决定国家的重要事项，元老院的议事民主，成为奴隶制时期民主的典范。然而，民主的最终目标不是为了局部平等，而是为了达到社会“大同”，使全社会所有成员都享有平等的权利、均等的机会和公正的待遇，结果平等只是一种理想。

平等是相对的，平等的目标需要通过不平等的方式来实现。经济占有上的平等尤其如此，不讲求效率的绝对平均势必挫伤劳动者的积极性。要增加社会财富，在经济上为人民创造平等的基础，就应适当地拉开收入差距，激发劳动者的创造热情。绝对的平均等于绝对的无效率，民主社会所要求的应是机会平等和规则平等，民主国家所要做的，是合理地拉开收入差距，并为社会成员提供平等的政治准入和经济准入规则，让社会参与者享有平等的机会，在可控的不平等中实现平等的目标，中国的“先富，共富”正是这一原则的体现。解决矛盾的关键，在于将差距控制在一定范围内，防止造成贫富悬殊，过分的贫富差距将造成社会的动荡，将背离民主的本质。

（四）对人权保护力度的加大与对权力行使者私权不可避免的侵犯之间的矛盾

人权是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利，包括人身权、财产权、隐私权等。在西方政治中，资产阶级将其夸张为比国家主权还要高的一种权力。改革开放以来，中国公民的民主权利不断地发展、完善，十届人大二次会议通过的《宪法修正案》规定要“尊重和保障人权”，将人权提到了法律层面，赋予其不可侵犯的尊严。民主社会是一个程序严密、监督有效的社会，在人性恶的政权设计理念下，客观地要求对公共权力行使者进行严格的监督，以保证权力民主、科学地运行，这又不可避免地要对权力行使者个人的人权有所侵犯。比如，要求权力行使者的个人财产进行如实申报，是许多国家的共同做法，如果权力行使者个人的财产申报得越翔实、越透明，其滥用权力的可能性就越小，渎职的范围就越窄；相反，如果公共权力行使者瞒报甚至不报个人财产，其进行暗箱操作的范围就会扩大，权力就不能被保证正确行使。美国于1978年通过了《政府道德法》，以此为框架经过几次修改，形成了较为完备的财产申报制度，对遏制官员权力私用起了很大的制度制约作用；中国的“廉政账户”鲜有成果，很大程度上是由于财产申报制度不能被有效贯彻。财产权属于人权的一部分，财产的保密权及所有权不容侵犯，是人权的题中之意，于是这一内容在权力行使者身上发生了碰撞：既要更好地发展民主保障人权，又要更多地使公共权力行使者个人的人权减损。矛盾的关键，在于界清权力行使者人权减损的度，在临界度之内，要求权力行使者的人权必须如数减损，超过临界度之后，则要严格地保障其人权的神圣性。

二、中国具体民主中的矛盾

中国共产党按照马克思主义的建党学说，形成了一套完整的党内民主制度，并设计和发展了符合中国国情的国家民主和社会民主。在两个层次的民主不断地完善的过程中，存在着“应然”的与“实然”的、历史的与现实的矛盾，这些矛盾中的一部分是当前发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明中的突出问题，主要有以下三对：

（一）两个“最高”的博弈

人民代表大会制度和党员代表大会制度是实现中国民主的有效形式。

“全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有最高立法权、决定权、监督权、任免权”。

“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”。

“党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关”。

是将党置于人大之下受人大节制，还是让党凌驾于人大之上，成为名副其实的“核心”，如果两者都不是，又该如何清晰地理顺两个“最高”之间的关系，这是理论界长期以来不懈地研究又深感困惑的难题。现实中的许多问题如果追根溯源，都跟这一问题有关。二者博弈，不在于最终确立某一方的最高地位，而是要寻找中国共产党与人大之间关系的制度化规范化的结合点，并用宪法和法律加以确认，这是理顺党同人大关系的核心问题。

首先，应当明确，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是路线、方针、政策的领导。党组织不是国家机关，不是权力运行的直接参与者，而是政府与社会之间矛盾的调解者。党的意志只有通过全国人民代表大会上升为法律，才能作为社会成员必须遵守的规则。党必须严格地在宪法、法律范围内活动，模范地遵守法律，带动全社会对既有规则的认同和遵守，通过这种方式使党的意志得以贯彻。其次，各级人民代表大会是各级最高权力机关，肩负着决定本地区重大事务的重任，不是简单的“传声筒”和“表决器”，人大应积极运作，主动地行使监督、决定等职权，对滥用权力的行为及时制止，决定处置方案，监督落实情况，使人大权力量的发挥达到制度规定的程度。

（二）决策人数与所决策事项的不对称

中国共产党党章规定，中国共产党组织内权力分配的原则是：参与决策的人数越多，权力越大；参与决策的人数越少，权力就越小。比如，中国共产党全国代表大会是中国共产党的最高权力机构，五年召开一次。闭会期间，每年一次的中央委员会全体会议是最高决策机构，全委会闭会期间，依次是政治局、政治局常委会。但是，在现实的运行过程中，实际行为与上述规定并不完全一致，有时甚至相互背离：参与决策的人数越多，权力越小，参与决策的人数越少，其权力却越大，出现了“小会办大事，大会不办事”的现象。“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板……权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重。”

党对如何还集体职权，改变决策人数与所决策事项的不对称状况，进行了积极有效的探索。十六届四中全会指出“要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委内部的议事规则和决策程序，保持协调高效运转，增强整体合力。”“扩大在市、县实行党代会常任制的试点。”

党的代表大会常任制，是发挥集体领导作用的一种方式，现在正在市、县一级进行试点，如果找到低成本、高效率的常任制方法，将会对集体领导作用的落实起积极的推动作用。早在八大时，党就开始了党代表大会常任制的尝试，邓小平指出“代表大会常任制的最大好处，是代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。”党的代表大会不仅要开，而且要开好，而要开好代表大会，就必须完善代表大会的议事规则，从代表议案的提出到研究处理，从会议主要文件的起草到表决程序的确定，都应当有明确具体的规定，要形成一套科学、合理、有效的会议制度和操作程序。

（三）监督方向的倒置

监督分为横向监督和纵向监督两个向度，横向监督即社会监督，纵向监督分为自上而下的督察和自下而上的监督两个方向。从权力的授受逻辑来看，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民理应对自己委托出的权力实施监督，以确保公共权力服务大众，纵向中的自下而上监督和横向监督应自然地成为监督的主方向。然而，现实却是，人民对权力机关的监督缺乏严格的制度保障，社会对公共权力运行状况的监督受到种种制约，都不能发挥其应有的监督作用。干部任用制度和人事考评制度赋予上级机关更多的选拔任用权，客观上使权力行使者行使权力时，更多地是向上取悦上级而非向下体察民情，于是各种名目的“政绩工程”，“形象工程”纷纷上马，由此而滋生的腐败层出不穷，由于下级对上级的监督严重缺失，普通群众即使对这些工程心存质疑也不能够有效地制止。

之所以造成监督方向的倒置，从制度层面讲，有两方面原因：一、权力运行中监督不平衡；二、监督的程序资源不足。只要公共权力和公共权力的运作者行使了自己委托的权力，那么社会成员就有对这部分权力进行监督的权利；只要公共权力是监督部门法理范围内的监督对象，监督部门也应当具有对这些部门相对独立的监督权，所以，人大、政协、社会、群众团体都应当是权力监督的主体，都应该有平等而顺畅的监督渠道，只有这些方面协调起来共同监督公共权力，才能够整合监督体系，形成权力合力，制约权力运行中的违规现象。监督的程序资源不足也是造成监督方向倒置的主要原因之一，下级对上级，软权力部门对硬权力部门的监督缺乏明确的制度保障，纪律检查委员会应该是相对独立的纪律检查机关，应该享有对领导干部和领导机关的独立监督权，但是纪委又要受党委和上级纪委的约束，独立性受到很大影响；党代表和普通群众的意见回复机制严重不足，弱势群体自身的权益尚且难以得到切实的保障，更何谈对权力部门的监督，这些都是造成监督方向倒置的原因，同时也正是理顺监督方向的突破口。

在发展民主政治、构建和谐社会的实践中出现的不和谐现象只是显性的表面现象，深究表面下的深层次原因，找出问题的症结，是具有根本性意义的理论任务。民主自身固有的矛盾和因民主制度不健全而衍生出来的矛盾是产生不和谐的根源，建设社会主义政治文明，就是要理清矛盾的来龙去脉，找出矛盾的破解方案，在矛盾的化解中推进民主进程。

作者：北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生

责任编辑：宋英俊