重庆缩小城乡差距的三大重点问题解决机制

□ 谢宝华

重庆缩小城乡差距的三大重点问题解决机制

□ 谢宝华

一、当前重庆市城乡差距的形成原因及目标分析

（一）重庆城乡差距的生成过程分析

城乡差距并不是发展的必然，而是一个历史问题。改革开放之初，农村改革取得成功，曾一度出现城乡收入差距缩小的趋势，但城市改革快速推动的同时，农村改革没有跟进，从而拉大了城乡差距。重庆市城乡差距主要体现在：一是城乡居民收入和享受的公共服务差距。根据测算，重庆户籍制度改革农转城户籍成本人均约6.7万元，这在一定程度上体现了城乡享受公共服务的差距。二是行政管理体制差距。城乡之间户籍制度、财政投入、城乡规划、交通建设、社会保障、人口政策均存在差距，财政支农支出远远小于城市建设支出。三是经济体制、生产方式上差距。改革开放以来，城市已经形成比较成熟的市场经济，农村还延续了联产承包责任制实行以来的土地、林权、宅基地制度。四是城乡房产不均衡的增值水平。据统计，农民要在城市购房70平方米，2010年要比2006年多付近30万元，而农村房产增值却微乎其微，还存在实现形式的障碍。

（二）实现“农民”由身份向职业的转变

解决三个差距的突破点要从人的衣、食、住、行的四个方面，围绕教育、医疗、就业、养老四件事开展。通过系列配套改革，实现农业人口与农业占国民经济的比重相适应，农业耕作方式与现代农业发展水平相适应，家庭联产承包责任制实现形式与市场经济体制相适应，最终实现“农民”从一个身份向一种职业的转变。

二、探索多样化的农村土地集体所有制实现形式

（一）适时提高农村集体土地所有权的层次

我国农村集体土地主要为村民集体所有、村内农村集体经济组织所有，以家庭联产承包责任制为主要经营模式。重庆市户籍制度改革以来，大多数区县对城镇建设用地扩展边界范围以内转户农民土地采取征收的办法，以外的农户自行流转或由区县财政、集体组织筹措退出补偿金进行补偿。根据有关规定，农村集体经济组织成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地可以转为国有土地。因此，对于由区县财政支付土地退出补偿金的转户农民土地所有权，可以在原有的集体土地经营方式的基础上，探索采取区县集体所有的方式或明确为国有农村土地。按照适应现代农业的要求对土地进行综合整治，在严格保护耕地的前提下，城乡居民都可以通过公平竞争，通过特定形式获取国有农村土地的承包经营权。

（二）实现农村土地承包经营权制度创新

农村户籍制度改革的重要方面，就是通过有效的制度设计，实现农村土地承包经营权价值实现和市场流转，能够让农民从农业生产中解放出来，形成比较稳定的财产收入。从转移务农人口、形成财产性收入的角度，并适应农村户籍制度改革的要求，对于自愿放弃集体土地承包经营权的，要做出合理的价值补偿。对于不愿意放弃的，可以考虑组建以土地承包经营权、集体建设用地入股的新型股份合作社，通过市场流转土地承包经营权、出租农村集体建设用地使用权获得收益，村民按股权分享经营收益。对于还愿意从事农业经营的，要大力提高农业生产组织化程度，解决小规模家庭生产和大规模市场经济的矛盾。农村新型股份合作社是适应现代农业要求和农村家庭联产承包责任制的较好的经营模式。重庆市委三届九次全会强调到2015年发展2000个农村新型股份合作社。新型股份合作社的前提是要在村镇形成果蔬、畜牧等产业的规模化、品牌化、产业化，关键是要理顺合作社和入社村民的利益关系。

（三）发挥“地票”在人口梯度转移中的作用

重庆市大城市带动大农村的特殊市情，决定实现共同富裕不可能一步到位，必然有一个渐进的过程。2010年，重庆市个别区县启动了“富裕农民进城，贫困农民下山”改革试点，合法有序流转农村要素资源。由于重庆市大农村、大山区的市情，除了发挥“地票”的价值升值作用外，还可以考虑发挥“地票”在解决贫困人口梯度转移中的作用。引导鼓励偏远地区、贫困山区的农民将宅基地、承包地置换到交通便利、生产条件好的地区，再将偏远地区、贫困山区退出的宅基地、承包地形成“地票”。这样既实现了“地票”的土地价值增值，又推动了贫困人口的梯度转移。

二、建立适应户籍制度改革的农村住房保障制度

（一）试点农村住宅在区县内农村居民自由交易

我国农村宅基地仅限本集体经济组织内部符合规定的成员使用，只有使用功能而无资产资本功能。市委三届九次全会提出要开展农民集中居住区房屋和转户居民退出房屋交易试点，抓住了农村发展的一个重要矛盾。由于农村宅基地使用要求一户一宅、限制面积，特别是出租转让后不能再申请，其实这是一种“一次性的福利”，完全可以进行有限流转。在严格执行农村宅基地使用制度的前提下，可以试点流通范围从农村集体经济组织内部流通，扩大到在区县内农村户口居民之间自由交易。这样为辖区内人口的梯度转移提供了空间，可以实现条件好的农民进城，一般条件农户向小城镇转移。由于农村住房主要还是在农民内部产生需要，这样可以很大程度上达到农房流转退出的效果。

(二)解决好转户农民在城镇的住房保障

三届九次全会提出要建成4000万平方米公租房，为农民工等住房困难户提供保障。对于在城市长期生活，有购房能力和意愿的户改人口，保障他们能够优先承租或以较低价格购买到保障性住房。对于70%转到区县城和乡镇的农民，可以从三个方面进行住房保障：一是实现全会提出的建设农民新村和巴渝新居任务，从根本上改善农村的居住环境，提高财产增值水平。二是城镇建设用地扩展边界范围以内土地采取征收办法的转户农民，严格参照征地农户住房安置办法进行安置。三是扩展边界范围外的转户农民，在区县城和中心镇专门建设户改农户住房安置的公共租赁住房，远郊区县公租房建设的任务重点放在区县城区解决转户农民的住房保障方面。

（三）改进以农村宅基地为中心的住房保障模式

现在农村建房由集体经济组织成员自行申请，缺乏统一规划、居住分散，提供公共服务成本高。总结各区县的经验，可以从三方面进行探索：一是统一规划农村宅基地。限制审批分散建房申请，乡镇职能部门指导村委会统一调剂集体建设用地，规划农民新村和巴渝新居，搞好排水、用电、道路建设，有建房权利的农户获取建房指标，在规划区内自行调剂解决建设用地。也可探索适度引进商业模式，进行初步规划建设，按成本价向有权获得宅基地的集体经济组织成员转让。二是探索多户居民在一块宅基地上建房。规划农民集中居住小区，鼓励多户农民在一块宅基地上建设多层住宅，配套杂物、牲畜用房，做好相关的确权颁证工作。三是探索农村集体建设用地转国有建设用地。对于城郊结合部使用宅基地建设的农房，可由区县政府参考建设用地价格，补缴土地税费后可转为国有建设用地。

三、深化统筹城乡的行政管理模式

（一）形成科学有序的转户常态机制

城乡分割的户籍制度是横亘在城乡之间、限制人员流动的又一大障碍，也是不公平国民待遇的重要原因。三届九次全会提出要积极稳妥地实施户籍制度改革，关键是要消除户籍管理的体制性障碍，形成科学有序的转户常态机制。我市户籍制度改革首先要大力推动农转城。我国城乡人口比例和经济水平发展不相称，当前户籍制度改革的重点是农转城。其次是推动农业人口内部自由流动。这有利于人口的梯度转移,有利于促进农业现代化生产对劳动力的需要。三是建立城乡一体化的户口管理制度。通过综合配套改革，逐步消除附着在户口上的教育、医疗、养老等差距，实现人口在城乡之间、农村之间、城市之间有序流动。

（二）逐步建立城乡一体化的公共服务

城乡差距表现在收入差距上，也体现在公共服务上，缩小城乡差距需要进一步深化统筹城乡的行政管理模式。实现公共服务均等化，需要对农村加强支持。从长远来看，要在城乡之间实现教育卫生、交通建设、城乡规划、文化生活、社会保障等方面一体化，在农民新村建立公共行政服务中心，配套学校、医疗、文体、商业等基础设施。

(三)推动适合新型农村的乡村治理模式

三届九次全会提出，按照建设社会主义新农村的要求，集中建设2500个农民新村。我们要按照现代农村的标准，高起点、高标准规划，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，大力搞好土地整治，大规模地建设适应现代农业生产方式的耕地。当然，要实现缩小城乡差距的目标，农民新村不应是单一的、片面的农房建设，还需要适应新一轮农村生产方式变革，进一步探索形成适应农业现代化和新农村生活模式的村庄治理模式，应该是包括乡村治理、基础设施、生产方式的全面变革。

作者单位：中共重庆市委办公厅

责任编辑：张 波