涪陵统筹城乡实施差别化发展战略研究

□ 彭道伦

涪陵统筹城乡实施差别化发展战略研究

□ 彭道伦

重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，肩负着探索破解城乡二元结构，促进城乡一体化发展经验的国家使命。重庆市情特殊，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡、区域发展极不平衡，统筹城乡发展任重道远，客观上要求作为重庆一流经济强区之一的涪陵率先突围。2010年12月21日，重庆市委、市政府下发了《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》（渝委发[2010]37号），明确要求涪陵加快发展，早日建成城乡统筹发展的现代化大城市。

一、涪陵统筹城乡发展的主要任务

统筹城乡发展是消除城乡二元结构，实现城乡协调发展、农村社会全面进步的根本措施。但目前我国由于区域经济发展水平的不平衡，各地区在统筹城乡发展的具体实践中侧重点会有所不同。就涪陵的具体实际来看，涪陵统筹城乡发展至少面临着三大任务。

（一）进一步做大做强经济总量，着力增强反哺和带动能力。统筹城乡发展，经济是基础。从我国当前区域发展的实际来看，无论是发达地区或者是欠发达地区，都同样面临着城乡二元经济结构对经济发展的制约，都需要通过统筹城乡发展，改变农村落后的生产方式和生活方式，促进共同协调发展。但二者区别是，经济发达地区城市经济活跃，工业较发达，已经具备城市带动农村、工业反哺农业的经济基础；欠发达地区城市经济及工业化基础薄弱，对农村和农业的带动和反哺能力要弱一些。因此，相对于发达地区，欠发达地区在推进统筹城乡发展的进程中，仍然面临着如何做大经济规模、做强经济实力的中心任务。统筹城乡发展，不管是以城带乡，还是以工促农，都需要足够的经济实力和雄厚的产业基础作为支撑。作为西部内陆欠发达地区的涪陵，要实现统筹城乡发展的率先突围，首先仍然需要一个较高的发展速度，并且坚持在快中求好，好中求快。在经济全球化、资本国际化的今天，涪陵如何以扩大开放为第一动力，有效汇聚国际国内生产要素，进一步做大做强经济总量，从而增强工业反哺农业、城市带动农村的能力，是当前涪陵统筹城乡发展亟须解决的首要任务。

（二）加快建设“双百”大城市，着力推进城乡统筹。城市化是逐步消除城乡二元结构的主动力。因为城市化是城市与乡村在经济、社会、文化、人口、生态、空间等要素上交融、协同发展的过程，这既带动了城乡生产生活要素的流动，也缩小了城乡差别，城市化其追求的社会形态与统筹城乡发展的目标是一致的。具体表现在四个方面：一是依附于农村土地的农业劳动力越来越多地向城市、向非农产业转移；二是分散的农村人口逐步向各种类型的城市地域空间集聚；三是城市建设促进城市物质环境的改善和城市景观地域的拓展或更新；四是城市文明与城市生活方式的传播和扩散。而根据城市化发展的一般规律，城市化率达到30%以上时，城乡总体上处于分隔状态；城市化率超过50%时，城乡融合步伐加快，城乡差别开始缩小，出现城乡一体化趋势；城市化水平达到70%后，城乡基本实现一体化，城乡差别逐渐消失。当前涪陵城市化正处于加速发展期，这为统筹城乡发展提供了有利的支撑。为了进一步助推涪陵城乡统筹，加快涪陵经济社会发展，2010年12月21日，重庆市委、市政府专门出台了《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》，其中明确要求涪陵加快推进城市化，早日建成100平方公里、100万城市人口的现代化大城市，即“双百”大城市，从而有效破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展。从这个意义上讲，涪陵统筹城乡发展的程度，完全取决于涪陵“双百”大城市建设的程度。而如何加快建设“双百”大城市，已成为当前涪陵统筹城乡、加快发展的中心任务。

（三）加速推进“三化”，着力破解“三农”问题。城乡分治的二元政策，引起了城乡结构失衡，导致了严重的“三农”问题。不断深化的“三农”问题不仅加剧了农村的积弱积贫，也日益成为国民经济发展的瓶颈。比如由于农民太穷，造成需求不足，这又导致生产的工业产品相对过剩，影响了国民经济的健康发展。随着我国改革开放的扩大，社会主义市场经济的发展和综合国力的增强，维系城乡二元社会结构的经济基础已根本动摇，维护城乡差别的社会环境已根本改变，统筹城乡发展势在必然。总结经验和教训得出，统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径。而这一根本途径又是通过“三化”带“三农”来具体实现的，即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。工业化、城市化和农业产业化三者辩证统一，工业化居于主导地位，是城镇化和农业产业化的核心；城镇化是工业化和农业产业化进一步扩张的载体。因此，坚定不移地推进“工业化、城市化和农业产业化”，并以此来带动农业和农村的发展，促进农民增收致富，是破解“三农”问题、涪陵统筹城乡发展的必由之路。那么，涪陵在统筹城乡发展的过程中，如何加速推进“以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长”，也是当前亟待解决的中心任务。

二、涪陵统筹城乡实施差别化发展战略的总体思路与措施建议

涪陵统筹城乡实施差别化发展战略总体思路是：以渝委发[2010]37号文件精神为指导，从加快涪陵区统筹城乡发展的全局出发，立足自身产业和资源比较优势，通过主动对接发达地区和中心城市，加强与经济协作区以及周边区县资源、产业、技术、资金、人才等生产要素的合作与交流，努力发展“人无我有、人有我优”的产业，构建独具特色的产业群体，并进行体制机制改革创新，着力促进城乡一体化协调发展。围绕总体思路，可采取以下对策：

（一）差别定位，构建优势突出的产业体系。构建合理分工和梯度互补的产业体系，是涪陵统筹城乡实施差别化发展战略的关键。涪陵区一、二、三产业应按照功能分工定位，合理布局，差别发展，努力形成各自特色鲜明的产业体系。

1.第一产业突出产业化。产业化是第一产业发展的方向，根据目标市场的需求和资源禀赋的特点，涪陵的农业结构可由三大主导产业有机构成：绿色无公害的高产蔬菜、水果、苎麻、蚕桑、榨菜为主的园艺类农产品；优质、高附加值的草食牧畜；生长周期短、加工增值潜力大的家禽养殖、生猪饲养与加工。要重点培育农业产业支柱作为农业增效、农民增收、农村稳定的支撑。各农业产业支柱项目按照龙头企业支撑、大户示范带动、各级干部帮促、合作经济规范、效益推动规模、规模促进产业的发展方向，采取“市场+公司+合作经济组织+农户”的产业发展模式，走特色农业、重点突破、面向市场、立足长远、以短养长的产业发展之路。以涪陵区现在培育的四大农业产业支柱为例，蚕桑：以现有产业优势为基础，积极开拓鲜叶的鲜销、药用与食用加工，桑皮和桑枝的中药加工、干桑枝的压缩板材加工等新兴产业；苎麻：要大力发展剥麻专业大户和半成品加工大户，大力培育麻纺、丝绸等服装加工业，形成多头龙头产业支柱；畜禽：要开发生态、绿色、环保、质优、高效的新兴畜禽养殖，要综合开发畜禽粪便的循环利用，比如蘑菇种植、饲料加工等；榨菜：要大力研发榨菜的机械化脱水、剥皮等产业化突破性新机具，并由此行成新的优化产业。

2.第二产业突出集群化。产业集群是指集中于一定区域内特定产业的众多具有分工合作关系的不同规模等级的企业和与其发展有关的各种机构、组织等行为主体通过纵横交错的网络关系紧密联系在一起的空间集聚体。产业集群作为一种为创造竞争优势而形成的产业空间组织形式，它具有的群体竞争优势和集聚发展的规模效益是其他形式无法比拟的。工业是涪陵的优势，经过近些年的发展，涪陵已基本形成了化工、医药、食品、装备制造、材料、纺织、电子电器等七大支柱产业，并且每个支柱产业都基本聚集了一批重点骨干企业，在国内、重庆市及相关行业内都具有一定竞争力和知名度。涪陵卷烟厂是川渝烟草集团下属企业中效益最好的企业，榨菜集团是全国同行业的排头兵，新涪公司是亚洲最大的豆油生产加工基地，太极集团是全国最大的中成药生产企业和中国企业500强，中化涪陵化工磷酸一铵产销量居全国第一。涪陵在承接国际国内产业转移统筹城乡发展的过程中，要重点搞好这些支柱产业的承接，有针对性地引进缺失链条、补强薄弱链条、提升关键链条、延伸上下游链条，努力形成产业关联度高、专业分工细、协作配套能力强的产业集群。

3.第三产业突出层次化。在产业调整中，要以铁、公、水构成的区位优势为前提，以现代物流业为基础和目标，构建区域性商贸中心和物资集散周转基地，推动第三产业的快速发展。重点发展金融、商贸、物流和旅游业，加快实现第三产业由经济增长点走向经济增长级。重点培育以新大兴、巴人餐饮、涪陵商都等商贸流通服务的龙头企业集团，特别要注重物业管理、信息化服务等新兴产业龙头的培育，形成龙头性的产业区块带动整个第三产业的发展。对于第三产业中的饮食服务业、可根据规划进行调整，打造区域性饮食中心和知名品牌，通过重组、改造或限制来实现资源的优化配置。要着力构建功能完善的流通体系、提升涪陵商贸的影响力；加快推进流通现代化，提升涪陵商贸的影响力；努力扩大消费，促进商贸经济快速增长。要努力构建区域性教育中心，按照“资源共享、相对集中、丰富门类、提高质量、树立形象”的要求，优化涪陵教育结构，整合周边区市县教育资源，发展涪陵教育产业。

（二）科学规划，优化差别化发展的空间布局。发展不能没有空间，发展更需要优化的空间。做优发展空间，有利于准确把握重点和主攻方向，从而实现统筹城乡发展以点带面加以推进。

1.在区域发展空间布局上，按照“一城一线两片”的总体部署，制定产业扶持政策，形成各具特色、优势互补的“块状经济”发展带。“一城”片区：依托城市建设和园区产业配套，突出发展现代制造业、现代服务业、建筑房地产业、城郊农业和休闲旅游业，加快建设现代城市风貌、新型工业化和城乡统筹发展核心区。“一线”片区：依托水陆交通，突出发展加工制造业、交通运输、物流业和现代农业，加快建设小城镇和乡镇企业密集带、统筹城乡发展先行区和农业主导产业基地。“两片”片区：依托优质农产品及生态资源优势，突出发展农副产品加工、生态观光农业和乡村旅游业，加快建设优质稻基地、山区特色农业、生态休闲和统筹城乡扶贫开发示范区。

2.在园区平台搭建布局上，按照统筹规划、合理布局、发挥优势、功能明确的总体要求，进一步突出产业特色，优化园区布局。李渡工业园区，作为重庆千亿级的工业园区之一，重点发展医药食品、机构装备和船舶零部件、电子信息、轻工业等产业；白涛工业园区，作为重庆市三大化工基地之一，重点发展天然气化工、氯碱化工、石化工下游产品加工、化肥和农药等产业；龙桥工业园区，重点发展天然气化工、精细化工、PTA下游产业、现代物流等产业。

3.在城镇空间布局上，坚持“依托轴线，强化城区中心地位，以重点城镇带动片区发展”的总体发展思路，逐步形成“一个中心，四条发展轴，一个重点发展区域”的总体框架。一个中心：指涪陵城区，包括李渡、江北、江南、南岸浦和江东5片区。四条发展轴包括一条发展主轴和三条发展次轴，一条发展主轴：沿长江发展轴，轴上主要有涪陵城区以及石沱、镇安、蔺市、清溪、珍溪和南沱等城镇，是涪陵区域经济发展重点地区。三条发展次轴：一是乌江沿线发展轴，轴上主要以白涛镇为龙头，以发展乌江风貌旅游展示为主，带动涪陵东部地区的发展；二是涪陵到南川公路沿线发展轴，轴上有酒店、马武、青羊、龙潭等乡镇，带动涪陵西南区域的发展；三是涪杉公路沿线发展轴，轴上有百胜、珍溪镇，带动涪陵东北区域的发展。一个城镇重点发展区：即以涪陵城区为主体，涵盖龙桥、义和、致韩等原乡镇在内的周边地区，形成带动全区城镇化发展的增长极。

（三）齐抓共谋，建立实施差别化发展的机制。差别化发展，体制机制建设是根本。涪陵区各部门、各乡镇（街道）要树立涪陵统筹发展“一盘棋”思想，齐抓共谋，建立有利于实施差别化发展的体制机制。

1.建立整体开放机制。加大改革开放力度，突破体制、机制、观念等方面的障碍，弱化涪陵行政区概念，强化涪陵经济区概念，推进开放机制的融合。调整和修正地方性政策法规，使涪区投资、招商、产业、环保等政策趋同化，避免同质竞争、恶性竞争。

2.建立载体联动机制。充分整合乡镇工业经济载体，从区域分布、产业基础、配套水平和贡献份额等方面考虑，择优保留一批起主导作用的工业园区，原则上取消各乡镇工业集中区。鼓励各乡镇招引项目进入李渡、龙桥、白涛三大工业园区落户，新增税收纳入乡镇统计。对其他乡镇工业园区的发展，实行区统一规划，所在乡镇集中进行配套。所有进入区三大工业园区的项目，通过制定优惠政策，引导建设标准厂房、多层厂房。对取消工业集中区的乡镇坚决杜绝新上工业项目，原有工业企业鼓励逐步转移到区三大工业园区或进行技术改造，不得产生新增用地。

3.建立考核评价机制。考核是行动的指挥棒，差别化的发展模式必须辅之以差别化的考核方法，考核评价要与主体定位相衔接，以推动产业发展为目标。打破共性的目标体系，对取消工业集中区的乡镇，不再强调地区生产总值、工业产值等指标，招商引资任务一律进行飞地吸引，各乡镇引进并落户三大工业园区的项目，全部纳入各乡镇政绩考核。适当增加重点考核内容的分值占比，对于涪陵 “一城”、“一线”片区，侧重考核其经济发展的质量；对“坪上”、“后山”片区，侧重考核其现代农业发展和旅游业发展。在考核方法上，增加对具体工作任务的考核，采取项目化推进的办法，由部门进行量化打分，与计算测分确定合理的权重，评价乡镇的差别化发展水平。

作者：中共重庆市涪陵区委党校常务副校长

责任编辑：谭国太