宪政视域下中国的现代国家构建——以国家能力的提升为中心

房亚明

（广东工业大学 政法学院， 广东 广州 510090）

一、中国现代国家成长的历史逻辑

现代国家当然是相对于传统国家来说的，或者说是和古代、近代国家相对应的。按照吉登斯所言，传统国家的本质特性是它的裂变性，“传统国家有边陲（frontiers）而无国界(borders)。”[1]（P4）而现代国家不仅仅要垄断暴力、土地和税收，还强调权力运作的合法性、程序性、民主性、正当性和有效性。现代国家的构建不仅仅是所谓的“失败国家”或“弱国家”的问题，而是所有国家包括发达国家都面临的问题。“构建”不但包括在“一穷二白”的基础上进行“国家”建设，而且包括在原有的“国家”制度体系、组织架构、权力过程上的改革、创新和优化。对于大多数国家来说，所谓“国家构建（state-building）”指的是现代国家构建。中国现代国家的构建，侧重于“国家转型”，从管制型国家转向服务型国家，从全能型政府转向有限政府，从集权型政府转向民主型政府，而这种转型受制于以往的制度选择和传统，因此是在“路径依赖”下的选择性构建。

严格说来，中国现代国家的构建萌芽于鸦片战争带来的巨大外来压力。在鸦片战争前，中国的国家长期采取“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的专制主义。中国的专制主义是集权、专断、家天下、不受制约的，与西方国家经历的绝对主义是不同的。“绝对”一词不应读作“不受限制”，而应读作“不受监督”。专制君主不服从法律或任何规范，而绝对君主则被认为是应该服从法律的。绝对主义国家是现代国家的雏形，它不仅为后者提供了理性化的基本制度框架，还在制度建构中确立了理性主义精神。因此，中国现代国家的构建是在以独裁、集权、世袭为特征的专制主义基础上进行的，中国的制度文化、社会精神缺乏权力制约的因子，这给中国现代国家的构建增添了历史负担。近代以来，由于资本主义内在的扩张冲动，“资产阶级在它已经取得了统治的地方把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。”它“使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”，“过去那种地方和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”，“它们按照自己的面貌为自己创造出一个世界。”[2]（P274-276）资本主义的扩张使得区分“我者”与“他者”成为必要，以主权为核心的民族国家的构建成为必须解决的世界性的问题。中国的现代化和现代国家的建构是在内忧外患的困境下，特别是在列强入侵的情况下发生的，这使得现代国家的建构首先是以民族主义为旗帜，要求建立独立统一的民族——国家，解决民族的生存或说国家的维系成为近代中国人的首要课题。由于这种特殊的历史背景，使得中国国家的构建从一开始就侧重于国家的主权层面，而忽略了其民主维度或说合法性来源，也就是所谓“救亡压倒了启蒙”。而主权和公民权乃是现代国家的一体两面，是现代国家不可或缺的两根柱子。中国现代国家的构建因此从一开始就是跛脚的。

中华人民共和国的成立是中国现代国家构建的重要里程碑。在大陆范围内，政党-国家体制形成，国家对暴力、资源和土地的垄断、控制达到了前所未有的高度。然而，中国现代国家构建是在非常特殊的国际背景下进行的，殖民地、半殖民地与宗主国的斗争，社会主义体制与资本主义国家的斗争与残酷竞争使得中国国家的构建深深地烙上了以“战争与革命”作为主题的时代特征，受到整个世界格局和国家互动的影响。“国家形成体系，在一定范围内它们相互作用，而且在一定程度上它们的相互作用影响每一方的命运。由于国家总是产生于对领土和人口的控制的竞争，它们总是成群出现，通常形成体系。”[3]（P5）为了解决生存和竞争问题，中国选择了社会主义道路，通过以农业补贴工业，农村支持城市的政策，以国家集权推动的方式，实施赶超型战略，建设工业化国家。计划经济本质上是管制经济、权力经济，权力成为资源配置的主要方式，政府被赋予了强大的经济职能，包揽大量经济事务，经济组织的许多生产经营环节完全出于行政机关管束之下，国家吞噬了社会，反过来也损害了自身的利益、合法性和正当性。而集权主义、家长制的经济基础就是计划经济。计划经济还造就了一个庞大的既得利益集团。按照新制度主义的观点，制度一旦形成就会产生惯性，即使该制度已落后仍然会苟延残喘并影响新制度的形成与发展，即“路径依赖”、制度的自我强化机制，这是目前仍然存在一些个人专断、行政垄断和社会不公现象的重要历史原因。此外，由于意识形态上认为社会主义是人民当家做主的国家，人民是国家的主人，国家性质的问题解决了，“纲举目张”，如何当家做主的民主问题也就不成问题。国家竞争的激烈、赶超型战略的实施及其缺失、意识形态的僵化与保守，以及对人文社会科学的漠视与压制，使得我国长期以来关于国家构建的理论与实践存在很多需要改进的地方。

改革开放三十年来，随着国门的打开，中国人重新睁眼看世界，对现代国家成长的问题也日渐关注。特别是近年随着中国经济的发展和国际地位的提升，中国政府和民众重新看到希望和信心，图谋“民族复兴，国家崛起”。国家与国家的竞争，关键是制度的竞争力。国家的兴衰取决于一个国家是政府分配经济资源还是市场分配经济资源，一个国家因快速发展而加强的竞争力取决于该国的产权组织形式是否有效。中国改革开放三十年的成就有目共睹，无可否认，但其中的问题也是毋庸讳言的。就现代国家的构建而言，还有许多需要改进的地方。从认知方面而论，首要的就是认识我们国家成长的社会、制度、环境基础。就宪政国家的构建而论，最重要的莫过于对公共权力的有效监督、制约、规范和控制与对公民权的保障和扩展。中国目前的国家构建已取得重大成就，然而就权力的有效规制和人权的保护水平而言还有很长的路要走。

二、中国现代国家成长的挑战

中国的国家构建无疑已经取得了重大的成效。然而，作为一个发展中国家，中国现代国家构建的历史任务并未完成。现代国家是衡量现代性的最重要维度，也是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，其构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场、公民关系合理化的持续性历史进程。现代国家的基本构件有六个要素：主权，民主化的能动者，现代行政科层制的建立，可持续的财政，市民社会，法治。[4](P29-31)从这些指标来看，中国现代国家的建构还任重道远。

（一）主权与公民权的不完整及其发展不平衡的挑战

吉登斯认为现代国家是“权力的集装器”。无论从多国体系来看还是从一国之内来看，国家就是在一国之内合法垄断强制力的权力集装器，从国家能力的获致到权力的施展，这种集装器的独有是国家具有自主性的最根本的后勤保障。由于中国还与周边的一些国家尚存在领土纷争，特别是大陆与台湾两岸分治的现实及两岸关系的复杂化与两地内部社会经济政治的变迁，使得国家的统一、主权的完整受到挑战。而且，如前所述，由于中国现代国家成长的国内基础与世界环境的影响，中国国家构建强调主权而忽略了公民权，尽管现在已经有所改观，但是因此而导致的后果已经显现，并且可能还在恶化。中国目前贫富差距的扩大，社会不公的加剧，所谓新三座大山（住房、教育、医疗）的重负，都与权利失衡密切关联。世界银行1997年发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中警告，中国的贫富悬殊要比发达国家、东亚其他国家和地区以及前苏联东欧国家都大。全世界还没有一个国家在短短15年内收入差距变化如此之大。更严重的是，整整10年过去了，中国的贫富差距不仅没有得到扭转，还恶化了。2007年8月8日，亚洲开发银行发表了《减少不平等，中国需要具有包容性的增长》的新闻稿公布了《亚洲的分配不均》研究报告，在22个纳入亚行研究范围的国家中，中国勇夺贫富差距之冠，2004年中国基尼系数是0.4725，仅比尼泊尔的0.4730微小，远远高于印度、韩国、台湾，已达到拉丁美洲的平均水平。有学者不无忧虑地指出，改革的共识在破裂，动力在丧失，而且社会群体结构已经产生深深的裂痕，政府宏观政策也往往进退失据。[5]孙中山先生所说的三大任务即民族（国家统一）、民权（民主）、民生（福利）至今没有得到完满解决。事实上，三民主义可以化约为主权和民主两大内容，民生问题或说社会建设和民权的保障没有民主作推手是不可能的。民主化的滞后，民权保障的缺失是中国现代国家构建的软肋。事实上，现代国家的两根顶梁柱主权和民主互相关联，是不可分离的连体兄弟。一个不重视民主、不关心公民权利的国家不可能是现代化的国家，也不可能在激烈的国际竞争中胜出。中国人讲战争的最高境界是不战而屈人之兵，前提是国内治理的良好，民众的富足安康。

（二）国家职能的范围不清、国家权力的强度不足以及由此导致的国家能力的不强

国家能力是指国家（中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力四种能力。[6](P6)影响国家能力的因素很多，其中最关键的是国家职能范围的宽窄、国家权力的强度及社会资本的积累这三个方面。国家活动的范围是指政府所承担的各种职能和追求的目标，国家权力的强度是指国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净、透明的执法能力。[7](P6)国家职能的范围既不是越广越好，也不是越窄越好，国家权力的强度则是在理性化、科学化的政策和法律规定的范围内应严格执行，两者的良好组合加上强大的社会资本会带来强大的国家能力，从而有效的现代国家（政府）的建构得以可能。“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[8](P7)目前我国政府职能存在缺位、越位、错位的问题，而有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法乃至贪赃枉法的问题仍然存在。因此，如何调整政府职能，增进国家权力的强度，从而为强大的现代国家的构建奠定微观的制度基础，是我国现代国家成长的重大课题。

（三）政党与国家、政府与社会关系不清以及由此导致的行政成本的高昂影响国家成长

政党政治是现代政治的普遍形式，一个国家实行何种政党体制深受该国家成长的历史与环境的影响。我国采行的中国共产党领导的多党合作制有其历史合理性，但是，这种政党-国家体制也有其不足和风险，如果处理不当，以党代政、权大于法、个人说了算的家长制就很容易出现。在亨廷顿所谓的“第三波”民主化浪潮、全球化发展和国内利益多元化的新形势下，共产党如何才能科学执政、合法执政将是一个严重的挑战。而且由于党政职能交叉乃至不分带来的机构重叠、冗员众多导致了统治成本的增加。而按照斯考切波的研究，国家是一个具有潜在自主性的活动者，它有时追求的利益可能与统治阶级的要求相悖。按照现代组织理论，无论政党还是国家，作为一个组织无疑都有其自身的利益，并且利益一旦产生很容易自我强化。国家这一套具有自主性的结构“具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”，“在现存的支配阶级或团体与国家统治者之间可能会产生根本的利益冲突。”[9]（P27-28）以为号称民主的国家必然是服务型政府要么是幼稚要么是欺骗。另外，由于历史和现实的原因，国家与社会、市场、公民的界限与功能不清，政府做了一些干不了也干不好的事情，无形中增加了行政成本，落入了福山所说的“没有能力的国家却管理着它管不了也管不好的范围极广的事物”的陷阱。[7]（P11）腐败的猖獗和效率的低下、机构的庞杂和人员的众多使得我国的治理成本居高不下。我国行政成本之高世界少有，“高于日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国。……还在以23%的速度增长。”［10］现代国家的成长理所当然地包括国家规模的合理化（不是泛泛的大政府还是小政府），及其成本的低廉与效率的提升。政府规模的庞大及其高昂的统治成本无疑损害了国家能力的提高和现代国家的构建。

总而言之，通过发展公民权的方式推动民主化，重构国家、市场、社会的关系，并厘清国家活动的范围进而强化国家权力的有效性，改革政党-国家-社会-公民的互动方式并降低治理成本，从而提升国家能力、制度竞争力，为国家统一与民族复兴奠定基础，是中国现代国家构建必须面对的挑战，当然，也是机遇。挑战并不可怕，如果能把各种挑战内化为制度化的需求，改革、创新、优化制度，就能把国家成长的烦恼转化为国家能力的增强，因为没有对制度的需求就不会有制度的发展和改革，而产生制度需求的原因正是国内冲突以及货币危机、经济萧条、恶性通货膨胀、革命或战争一类的外部冲击。[7]（P34）

三、中国现代国家构建的路径选择

（一）进一步调整国家职能的范围，理顺政党、政府、市场、社会、公民之间的关系

要解决政府缺位、错位、越位的问题，需要对国家职能予以调整、规范和强化，而不是简单的压缩规模、精简机构、裁汰人员。要真正做到政党的归政党、政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会、上帝的归上帝（精神领域），使政党、政府、市场、社会、公民各安其位，各尽其能，为社会的和谐有序奠定良好的组织基础。党政不分、政企不分、国家与社会不分是我国社会的一个病灶，要逐步理顺。如果国家职能不分，无所不管，无所不能，就会一无所能，一无所有。前苏联曾经号称是世界两大超级大国之一，结果却分崩离析，一个重要的原因就是政党-政府的权力无所不在，侵蚀了社会和私人空间，违背了人类社会发展规律。对于中国这样的以国家主导推动经济增长的发展中国家来说，需要注意的是经济绩效不是确定国家职能范围的唯一因素，[11]（P203-204）社会治安、战争或竞争压力、公民的幸福感包括福利需求乃至文化传统、政党体制等都会影响到国家职能的范围。要在使国家职能范围科学化，国家权力的强度合理化的基础上解决政府的规模问题，打造规模适度合理的现代政府。我国的现代国家构建过程要注意成本和效益问题，要以最小的投入产生最好的效果，强化政府提供或者推动公共产品和服务的能力（政府并不一定是公共产品和服务的唯一提供者，更不一定是最佳提供者，政府可以与企业、第三部门、公民合作或者推动这些多元化的主体提供廉价而质优的产品和服务），建设廉价、高效、强大政府。无论国家职能的范围还是国家权力的强度都需要考虑成本问题。所谓的“小政府”或“大政府”的讨论本身无意义，有价值的是“强政府”、“弱政府”、“廉价政府”的界定与标准。许多发展中国家之所以陷入无政府、弱政府、“失败国家”的状态，起因不是精简机构和人员，缩小规模本身可能并非问题所在，而是对政府职能的限度和国家权力的强度没有良好的把握。

（二）提升国家权力的强度并优化其与国家职能范围的组合，增强国家能力

国家制度能力是国家构建问题的核心。因此现代国家的构建必须围绕国家能力的提升问题展开，特别是政府提供良法和强化执法的法治能力。我国目前社会正处于急剧转型的阶段，没有一个强大的政府的支撑带来的只能是混乱失序乃至社会解体、国家分裂。目前非常重要的一个国家建设问题就是法治政府的构建，法治意味着良好的法律的统治，以及法律的严格执行。为了保障良好制度的供给，就要求民主化、公民的有效参与和政治与行政过程的公开化以及有效的司法审查特别是宪法审查制度。在良法的供给解决之后就要求其良好的实施。目前我国社会主义法律体系已经基本建成，但是执行难的问题非常突出，可以说是难于上青天。因此在国家职能范围内提升国家权力的强度或者说执行能力成为一个考验政党-政府执政能力的试金石。需要明确的是，国家权力的强度问题不仅仅是指中央政府，还指地方政府的执行能力（这里的“政府”取其广义，包括立法、司法、行政诸部分），为此要合理分权，在不同政府部门之间、上下级政府之间、政府与社会之间合理分配权力、责任和风险。对国家能力的考查应该在国家、社会与公民及其互动的过程与结果之中进行。特别地，国家能力的提高有赖于以公民之间的互助合作所形成的规范和传统作为社会基础，进而约束国家职能的范围和降低政策与法律的执行难度。帕特南将“社会资本”理解为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们通过促进合作行为来提高社会的效率。他指出，由于公民参与网络“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本”，“培育了强大的互惠规范”，“促进了交往，促进了有关个人品行的信息之流通”，“体现的是以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行”[12]，因此在一个共同体中，公民参与网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作，从而也就降低了政策和法律的执行成本。所以，也就意味着公民意识的培育与公民精神（责任感）的成长，而这是国家能力最强大的人文资源。

（三）加快民主化进程，提升政治制度的正当性

詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第五章曾问：“政府除了是最大多数人的人性的反映之外还能是什么呢？在创建将由人治理人的政府的时候你所面临的最大的难题在于：你首先必须使政府能够控制被统治者，然后，得让政府能够控制它自身。”那么，如何控制政府呢？宪政与民主制度是人类至今为止所发明的最有效的约束和规范政府行为并保障政府的合法权力的途径。在当代，民主也就是统治者的同意是政府合法性的唯一来源，也是解决包括政府腐败在内的许多问题的被事实所雄辩地证明了的最有效的办法。权力的制约、自由的选举、程序的公开、有效的问责制是民主的关键特性。为了保障人民当家做主的成果，民主化势在必行。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。当下中国的许多问题包括深重的腐败与民主的严重赤字密切关联。“由腐败引发的社会不稳而失去的机会造成了难以估量的损失。……如果中国希望实现和谐社会，除了打击腐败，它别无选择。“[13]（序）民主的最核心的体现就是公民权的有效保障。法国大革命中诞生的伟大的《人权和公民权利宣言》庄严宣告：“凡是权力未分立和人权无保障的社会就没有宪法”。中国要建设法治国家、宪法政府，没有民主的大发展是不可能实现的。特别是随着改革的深化，利益的多元化，贫富差距的持续扩大，中国社会出现了严重的失衡与断裂。在这种情势下，政府的合法性受到考验，仅仅以经济增长作为合法性的来源已经不可持续。因为，民主与彻底的经济平等是不相容的。这种平等只有在一个压制性的独裁政权之下才可能实现。但是，民主政治与财富和收入的巨大不平等也是不相容的。而公民权的保障与扩大是宪政的核心，民主的精髓，现代国家正当性及其能力的获取的最终根源在于民众的支持。然而，现实是，对公民的基本权利威胁最大的正是国家权力本身。因此，除了必须以权力对抗权力（因为野心必须用野心来对抗）外，还要以公民权利、社会权力制约国家权力。在构成公民资格的四大类权利中，我国似乎应遵循公民权利-社会权利-参与权利-政治权利的理路，由易到难，同时各个“权利束”内部权利的保障与发展强度也应有先有后，有强有弱，当然，具体选择要看社会情势，但是要警惕公民权发展的不平衡及其后果，防止以社会权利掩盖、延缓、抵消政治权利的正当需求与扩展。如果没有政治的民主化，改革不可能顺利推进，社会最终可能会崩溃。因为，一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频二者之间的相互共振，奏出政治上的和谐调。如果能如此，政府就能有效地实施国力资源的开发，社会财富的分配和权力象征的表达等主要功能。此外，民主化、法治化会增加政治制度的合法性从而可以增强社会资本、降低治理成本，诚如卢梭所言，即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。而民主化的成果、国家构建的现代化水平最终将体现在人权和公民权的范围及其有效保障上。

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