自然资源行政保护行为刍议

王欢

随着科学发展观从理念走向实践，自然资源保护的强化必将成为当今时代的一个重要议题。自然资源的保护既包括来自国家层面如行政机关、司法机关的保护，也包括来自社会层面如环境保护协会、动物保护协会、新闻舆论等的保护，其中自然资源的行政保护无疑是最常用也可能是最有效的方式。从现有研究来看，此问题尚未引起足够关注。本文以自然资源行政保护行为作为研究主题，试图揭示其内在意蕴和价值功能，以期为人们正确认识和运用此类行为提供可能的理论支撑。

一、自然资源行政保护行为的意蕴解读

自然资源行政保护是指对自然资源负有保护职责的行政机关依据法定程序对损害、破坏自然资源开发、利用、生长的行为所实施的预防、制止和惩罚等各种行政手段和方式的总和。它既具有行政行为的某些共性，又具有不同于一般行政行为的特点，概括起来有如下四个方面。

其一，权威性。权威性作为一种影响他人的能力存在于一定的社会关系之中，体现的是一方主体对另一方主体的服从，没有服从就难以有真正意义的权威的存在。在现代社会，行政机关在行使行政职权，履行行政职责的过程中，其权威性的获得所依赖的并不完全是国家强制力，甚或说不主要依赖国家强制力。在我们看来，自然资源行政保护的权威性主要来源于以下几方面。第一，行政机关实施保护行为所能带来的实际效果。尽管宪法和法律将保护自然资源的权力授予了特定的行政机关，但在一定意义上说，只有享有此项权力的行政机关恰当履行了行政职权，并以其实际行动表明因行政机关该项职权的运作促进了国家自然资源的科学开发、综合利用和良性循环时，才能赢得人们的信任与服从。换言之，享有自然资源行政保护权的部门要想获得更多的权威就必须提高其保护自然资源的能力。第二，行政保护行为的专业性。社会的再分工和学科的再分化造成了国家行政活动的复杂化和多样化，以通才为特征的行政人员对这些复杂化与多样化的行政活动表现出明显的不适应性，因此就必须对人员进行专业化改造，[1]（P14）自然资源的保护行为就是一种专业性要求比较高的活动。以野生动物保护为例，何种野生动物应当属于一级保护对象，何种野生动物属于二级保护对象，又有哪些野生动物无需进行专门保护，以及确定野生动物适合的生存环境和对环境进行监测等活动，非专业人士是没法做出准确判断的。而这些判断是对某一具体种类野生动物进行保护的前提，没有专业化知识也就没有野生动物的合理保护。与此相对应，人们之所以信任自然资源行政保护也是基于对专业知识的信任。第三，行政保护行为的程序性。在一般意义上说，行政程序是为行政权行使者合法履行权力所规定的法定步骤与方式，这意味着当一定条件具备时，行政权的行使者“必须”、“只能”、“不得”如何去做，否则，将承担相应的否定性法律后果，即行政程序将行政实体法所规定的权限与职责具体化为一系列具有可操作内容的过程性义务，行政权力行使者的法律责任能够切实被认定、归结和追究。也就是说，当程序所预先确定的要件成就时，程序义务人必须按照程序的规定作出既定的行为，而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现。行政保护行为的这种程序性使得各种主张或者异议都可以在相互竞争的过程中得到充分表达，这样做出来的决定极大地缩小了事后的怀疑和抗议的余地，因而更容易获得权威。[2]（P91）

其二，主动性。自然资源行政保护行为的主动性是指特定行政机关自然资源保护职权的行使不以公民、法人或者其他组织的申请为限，而可以主动采取各种措施，从而实现对自然资源的保护。自然资源行政保护行为的主动性有以下三层意思：第一，自然资源保护机关可以依照自己对行政法律规范的理解，依据其在处理自然资源保护过程中所积累起来的经验进行分析与判断，决定是否实施行政行为，实施何种行政行为，不受行政相对人的意志左右。第二，自然资源行政保护行为的主动性不排除行政机关采取不作为的方式或依申请的方式进行相应行为。自然资源行政保护机关主动作出相应行为只是其中的大多数，并不排除其依据公民、法人或其他组织的申请作出保护行为的可能。第三，自然资源行政保护行为的主动性不能机械地理解为行政相对人完全处于被动的地位。这是因为行政机关在对自然资源进行保护时，其保护行为能否达到预期的社会效果，需要广泛的行政相对方的参与，甚至在某些情况下，国家法律将行政机关保护自然资源的职能与行政相对方的义务结合了起来。以我国水资源的保护为例，国家法律一方面规定了水行政部门对水资源的保护，同时又规定其他单位和个人亦有保护水资源的义务，即单位和个人所负有的是不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施的义务以及对违法行为进行检举、制止的义务。

其三，多样性。自然资源行政保护行为的多样性是指国家法律将某项自然资源的保护权限授予相应的行政机关的同时还规定了多种保护方法，允许行政机关根据具体行政事态而选择适当的保护方法。行政机关对自然资源的保护是一个系统性问题，只要这种自然资源是国家法律允许开发利用的，就必定涉及到归属、利用、开发、使用等各方面的问题，因此保护制度的设置也必然要围绕这些方面来进行。从具体立法实践来看，规定的保护措施主要有权属制度、档案制度、开发规划制度、利用许可制度以及有偿使用制度等。

其四，法定性。自然资源行政保护行为的法定性是指如何对自然资源进行具体保护是由国家立法所预先设定了的。自然资源行政保护行为的法定性可以从如下两个方面理解。第一，法定性意味着责任。既然立法机关在制定法律时就明确规定了相应的方式和手段，那就表明当法定的情形出现时，负有保护义务的行政机关必须依照法律规定采取相应的保护措施，否则就意味着行政机关失职。第二，法定性并不排斥裁量和创新。尽管法律规定了对自然资源进行保护的措施，但我们认为这些措施和制度只是其中的一部分。从理论上说，法律的制定者之智识在整体意义上是无知的。恰如哈耶克所言，“人对于文明运行所赖以为基础的诸多因素往往处于不可避免的无知状态”，[3]（P19）即使制定者尽了最大的努力，法律仍会表现出与现实不相符合的属性，这为行政机关创造性地寻求自然资源保护方法以弥补立法上的漏洞提供了理论上的正当性。从实践上说，自然资源分布是地域性的。无论哪种自然资源，其整体分布都是非均衡的。自然资源地域性分布必然允许行政机关在坚守法律底线的前提下，探求符合本地区实际的具体保护措施。

其五，预防性。自然资源行政保护行为的预防性是指在对自然资源造成实际损害之前，行政机关就通过行政手段对该自然资源进行保护的各种措施。对自然资源的保护有两种途径：一种是事前预防性的，一种是事后补救性的，但最好的方法是防范于未然。在我国自然资源保护的实践中，曾有过诸多的教训，一些地区、某些领域都是在发生了严重后果之后，才引起了人们的关注，其结果只是亡羊补牢，特别对于某些特别珍贵而又数量极少的自然资源，一旦被毁坏就不复有挽救的余地。

相对于其他保护方式而言，自然资源行政保护具有如下优势。

第一，与司法保护相比。尽管在性质上二者都属于国家的公权力保护，但无论在程序还是在技术上，行政保护都有明显优势。在程序上，司法程序遵循不告不理的诉讼原则，只要没有当事人的起诉，即使存在着损害自然资源开发、利用和生长的行为，也不可能通过司法方式予以保护。而且即使有当事人起诉并通过司法对自然资源予以保护，这种保护也是事后的。行政保护则不同，行政保护程序的启动既可以是依公民、法人或者其他组织的申请，也可以是依行政机关自身的职权，因此其保护不但有事后的，而且还有事前的。从保护自然资源的实际效果上看，事前的预防比事后的惩罚可能会更有意义，特别是某些稀有自然资源，损害一部分就意味着该物种在地球上就灭失了一部分，不可能再重新培育或形成，因此，即使给予了事后的惩罚，可对于自然资源的保护事实上已经没有意义了。在技术上说，自然资源保护本身是一个技术很强的活动，需要有大量的专门知识作基础，而司法机关是一个解决法律问题的机关，法官也只是法律问题的专家，当其面对某些专业性的技术问题时往往难以为继。行政机关尤其是行政机关中的具体职能部门，其公务人员一般都是专门人才，既具有相应的法律知识，又具有专业知识，由这些机构和人员来保护自然资源显然更为恰当。

第二，与社会保护相比。自然资源社会保护是20世纪以来一种重要的自然资源保护方式，甚至在有的国家还肯定了环境享受者的诉讼主体地位资格，[4]（P621）尽管社会保护在实践中发挥了一定的作用，如对行政机关怠于履行保护自然资源的行为提供了有力的监督，但其局限性仍是十分明显的。无论是普通的社会团体，还是社会舆论抑或公民个人，其缺乏应有的权威和国家强制力，在绝大多数时候均无法直接对危害自然资源的行为进行直接处理，而必须依赖于国家的公权力。换言之，自然资源社会保护欲真正发挥作用最后仍必须转化国家保护才有可能。而行政保护则不同，由于其本身是国家公权力机关，拥有相应的强制性权力，无需其他力量的配合亦可达成目的。因此，无论是在保护的效力还是在保护的强度方面，行政保护均具有无可比拟的优势。

二、自然资源行政保护行为的效力

某一特定的自然资源一旦经过行政机关的保护，便会产生相应的法律效果。我们认为，这些效果表现在如下方面。

其一，排除妨害的效力。排除妨害的效力是指自然资源受到行政机关保护之后，便对权利人产生了排除他人妨害、恢复权利人权利的效力。自然资源行政保护是由特定国家行政机关所从事的专门活动，这种活动具有明显的国家意志性，这种国家意志体现到具体的自然资源法律关系中就是对权利人权利的保护。例如，某一符合资质的企业通过正当程序取得了探矿、采矿许可证，那么对于该企业而言，当其权利受到其他组织或个人侵犯而使其权利不能正常行使时，可以请求行政机关或司法机关排除阻碍，恢复其权利的正常行使。权利人的这种权利在相应的法律中是作出了明确规定的，如《矿产资源法》第三条规定，“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”在这里需要注意的一点是，排除妨害效力一般都需通过权利人的申请才能实现。

其二，信赖保护的效力。在现代行政法中，对行政相对方信赖利益的保护部分源自于法的安定性的需要，部分源自于诚实信用原则的运用。[5]（P277）它是指行政行为一旦作出就可能使相对方产生信任和依赖，相对方因这种信任和依赖而从事相应活动而获得或可能获得的利益应受法律保护，行政机关不得任意撤销或者废止行政行为，否则就必须合理补偿相对方因信赖该行政行为而获得的利益。根据德国学者的论述，只有完全具备下列条件时，方可认定信赖保护成立：第一，受益人相信行政行为的存在；第二，其信赖值得保护；第三，信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。如果受益人通过恶意欺诈、威胁、贿赂的方式，根据实体错误或不全面的资料为理由，或者明知行为不合法，那么在任何情况下，其所获得的行政行为都不应给予保护。[6]（P277）自然资源行政保护行为毫无疑问也是属于行政行为的一种形态，在这个过程中同样存在值得保护的信赖利益。例如，某地方政府根据《野生动物保护法》的规定设定了对当地某一野生动物的保护，如果该野生动物对当地农户的农作物造成了重大损害，那么对该农户而言就产生了信赖利益，即他可以要求当地政府补偿由于野生动物所造成的损失，当地政府不得拒绝。对此，我国《野生动物保护法》作了明确规定，该法第十四条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。

其三，侵权责任的效力。侵权责任的效力是指行政机关对某一自然资源的保护一旦确定，那么对于义务人而言就负有不得侵害该自然资源的拘束性义务，否则，就会遭致相应的法律后果。在此，有如下几点需要进一步阐明：第一，行政相对方因自然资源行政保护而产生的义务主要是一种消极义务。消极义务，即不作为义务，是指义务承担者消极地不作出特定行为。也就是说，在一般情况下，对于受到保护的自然资源，行政相对方只要不作出某种行为就不存在侵权问题。如不捕杀受保护的野生动物、不破坏水资源和水工程、不侵占矿产资源，等等。第二，因自然资源行政保护行为而导致的责任不仅限于行政责任，还包括民事责任和刑事责任。尽管此种侵权责任是因行政保护而产生的，对于侵权行为人行政机关可以通过行政处罚、行政强制等手段制裁侵权行为人，但是除了行政机关作为归责主体之外，司法机关也可以作为归责主体，如对于严重破坏自然资源的行为人给予刑事制裁。第三，此种侵权责任与民事侵权有着重大的本质差别。首先，这种责任在本质上是一种公法责任而不是私法责任，即责任是由于对行政保护这种公权力行为的蔑视而导致的，责任的内容和形式不是行为人的意思表示一致的结果，而是由行政机关依据相关法律规定而单方设立的。因此，此种责任的追究大多是由代表国家公共利益的行政机关来发动、实施和执行。如果行政机关对于侵害受到行政保护的自然资源的行为人怠于追究，那就意味着失职，也会产生与之对应的公法责任。

三、自然资源行政保护行为的价值

自然资源行政保护的价值和功能体现在确认自然资源范围、厘清自然资源归属以及确立自然资源利用规则等方面。

其一，确认自然资源范围的价值。自然界中对人类有用的可资利用的物质都可以称之为自然资源，如土地、水、森林、草原、矿产、野生动植物等，而且随着科技的进步和经济的发展，自然界过去对人类没有利用价值的物质也可以变成有用的资源，但人们并不是对每一种自然资源都进行保护，而且即使需要保护，其保护的程度和方式也并不相同，在此就产生了自然资源保护范围确认的问题。在通常的方式上，对自然资源应予保护范围的确认既可以通过立法手段来实现，也可以通过行政手段来实现。由于立法机关与行政机关在组织结构、工作流程、目标函数等方面存在着显著的差异，这就决定了当它们在对自然资源进行保护时，其具体方式、方法以及实现机制等均不相同，但从整体上说立法保护是行政保护的基础，行政保护是立法保护的保障。

从行为形式来看，自然资源行政保护的方式有抽象和具体两种。但在确认自然资源范围这一问题上，这两种方式实际运作的情形并不完全相同，即我国自然资源范围行政保护的方式主要是通过抽象行政行为来实现的。抽象行政行为方式是指行政机关通过制定行政法规、规章或者其他规范性文件的形式确定应予保护的自然资源的范围。如《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第5条对自然保护区建立的条件作了明文规定，划定了可以建立自然保护区的范围，即不同自然地带的典型森林生态系统的地区；珍贵稀有或者有特殊保护价值的动植物品种的主要生存繁殖地区，包括国家重点保护动物的主要栖息、繁殖地区，候鸟的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍贵树种和有特殊价值的植物原生地，野生生物模式标本的集中产地；其他有特殊保护价值的林区。又如林业部和农业部联合颁发的《国家重点保护野生动物名录》规定了国家应当重点保护的野生动物的范围及其行政保护级别。在很大程度上说，抽象行政行为具有“法规范”属性，其作出的程序要严于、稳定性要优于具体行政行为，因此，通过抽象行政行为的方式来确定应予保护的自然资源范围更为合适。

其二，厘清自然资源归属的价值。权属制度是自然资源保护制度的核心，它涉及自然资源的所有权、使用权、其他权益以及由此产生的法律后果等诸多问题。

第一，自然资源所有权。自然资源所有权是指对自然资源占有、使用、收益和处分的权利。在我国，宪法和相关法律一般都规定了自然资源的权属问题，从这些规定中可以看出我国大多数自然资源均属于国家和集体所有，例如，《水法》第3条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。尽管如此，国家与集体取得自然资源的权属方式并不完全相同。依我国法律的规定，自然资源集体所有权有两种取得方式，即法定取得和开发利用取得。当集体组织是通过法定方式取得自然资源所有权时，必须经由有关政府部门登记确认，并通过发给所有权证宣告所有权关系正式确立，这一点是国家法定取得所有权所不需要的。集体对于自然资源的开发利用取得属于原始取得的情形，只有不违背国家法律的禁止性规定即可。

自然资源所有权形成之后不是固定不变的，可以流转，由此产生所有权的变更。综观我国立法与实践，变更的原因主要有：一是因征用而产生的变更。如前文所述的国家对集体所有土地的征用；二是因对换或对调而产生的变更。如集体经济组织之间、集体经济组织与国家之间因公共利益需要，可以对属于其所有的自然资源进行调换，但应当注意的是调换或对换之后如果需要进行变更登记的，必须要主管行政部门进行登记，并取得变更之后的所有权证书；三是因所有权主体的合并、分立而产生的变更。一般而言，如属集体所有情形，变更之后亦须到主管行政部门登记，以确定权属关系。

自然资源所有权不但可以进行变更，还可能发生所有权的消灭，即某自然资源因人为开发利用或因自然因素而导致灭失。在所有权灭失过程中，可发生如下两种情形：一是某一自然资源转变为了其他自然资源，如荒山变成了林地，这时自然资源所有者没有发生改变但应进行林地所有权确认；二是某一自然资源消失，新的自然资源形成，如属于集体所有的土地被水淹没之后，因水资源是国家所有，所以原土地所在地也为国家所有了，这种情况无需进行所有权登记。

第二，自然资源使用权。虽然自然资源的所有权主体是国家或者集体，但国家和集体经济组织不可能有足够的资金、技术和其他条件充分开发利用属于其所有的自然资源，因此，国家和集体经济组织之外的其他组织和个人可以依法取得自然资源的使用权。国家法律之所以这样规定是为了最大限度地实现自然资源的价值，如在不改变土地所有权的情况下，可以划拨给学校作为教育用地，也可以通过拍卖变成商业用地。无论是拍卖，还是划拨抑或转让等方式发生自然资源使用权改变的，应当到相应主管行政部门进行登记，以取得自然资源使用权证。在有的情况下，从安全生产和科学开发利用的角度考虑，取得自然资源使用权必须有一定的条件限制，如从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。

第三，行政确认与自然资源所有权和使用权的归属。依一般理解，行政确认是行政机关对行政相对人的法律关系或有关法律事实以书面形式予以确定、证明、澄清的一种具体行政行为。行政确认最大特点是不直接改变行政相对人的法律地位及相关的法律关系，只是行政机关以国家权威的身份来认定行政相对人的某个法律关系或者事实，尽管由此可能对行政相对人的权利义务构成间接的影响，但是它既没有明显的、直接的惩罚性质，也没有明显的、直接的授益性质，只是一种认定。[7]不过，它对行政相对人仍然可能构成实质影响，如前文所述，集体经济组织通过法定方式取得自然资源所有权，或者自然资源的属性发生变化，或者某些自然资源的使用权发生变更时，必须到相应的行政机关办理变更登记以取得证照来确认自然资源的所有权和使用权。而且，在很多情况下，行政确认还是侵权或者赔偿争议解决的前提条件，如土地侵权纠纷就必先确定权属关系。因此可以说，行政确认是行政机关厘定自然资源所有权与使用权的一种重要行政手段。

第四，行政征用与自然资源所有权与使用权的变更。行政征用是行政机关基于公共利益的需要，依据法律规定的程序以强制方式取得公民、法人或其他组织财产所有权或使用权并给予相应补偿的一种具体行政行为。由于行政征用这一具体行政行为直接针对的是行政相对方的财产或其他基本权益，对于自然资源的所有权与使用权而言尤其如此，如农村的土地承包经营权、宅基地使用权等等，这些权益往往是与对方当事人的基本生存紧密联系在一起的，当国家为了实现特定的公共利益对本应属于集体经济组织经营或所有，或者其他自然人、法人或者组织经营的自然资源进行征用时，如果实施不当就很容易造成严重后果，并可能导致相应社会问题产生。因此，当行政机关在实施行政征用行为时必须严格把握该行为中的三个核心概念，即公共利益、正当程序与合理补偿。

公共利益是行政征用的前提或目的，即只有为了实现公共利益需要时，才可实行征用，这是世界各国普遍遵循的基本规则。但由于公共利益具有广泛性、内容和受益对象的不确定性以及与私人利益的共生性等特点，它不可能通过立法的形式明确周延地规定下来，而只能作概括性、原则性规定，[8]这就需要行政机关在实践中本着服务于民的理念去理解和把握什么是真正的公共利益。正当程序是确保行政征用权能够在合理限度内行使的重要保障。在我们看来，这些程序至少包括如下内容。（1）事前的调查、论证程序。行政机关在拟对某一自然资源实施征用之前，应当专门调查和征求相对人的意见，并在调查和征求意见结束之后汇集成专门报告，便于以后审查，只有经过调查、论证并确信具有征用之必要时，征用始得启动。（2）利益衡量程序。毫无疑问，自然资源征用既涉及到相对人重大的财产权益，也涉及到公共利益，因此，当行政机关经过初步调查和论证之后，应当对受损的私人财产权益与可能实现的公共利益进行分析比较，如果由此而带来的牺牲大于所得到的利益，那么征用就不应进行。（3）当事人抗辩程序。即允许当事人对行政机关的行政征用行为表达异议，并且该异议在某种程度上成为制约行政征用是否作出的重要依据。合理补偿是行政征用行为的核心，该环节直接关涉到相对人因公共利益需要而牺牲自身利益之后可能得到补偿的范围及数额多少，因此该环节主要包括补偿金的确定者和补偿金的标准与范围。对此，法国行政法作了有益的尝试。[9]（P389-391）根据法国1958年公用征收的法令，确定公用征收补偿金额由公用征收法官来管辖，也就是说，补偿金的确定是由行政机关和相对人之外的第三人来完成的。这一规定对于避免行政机关根据自身的判断决定补偿金意义至关重要，对于我国补偿程序制度的完善也提供了有益的借鉴。不但如此，该法令还规定了每项补偿金中必须指出计算的标准与根据，区别主要补偿金和附属补偿金，前者是对不动产所有权或其他基本权利本身价值的补偿，后者是财产被征收时所直接产生的诸如搬迁费用等从属性损失的补偿。

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[9]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.