外来流动人口法治化管理研究

郭 蓉

外来流动人口法治化管理研究

郭 蓉

阐述了城市外来流动人口管理法治化的现实意义，分析了目前我国城市流动人口管理中存在的问题。认为实行城市外来流动人口法治化管理，需要完善有关法律法规、强调依法行政、完善管理和执法监督体系、提高管理和执法人员素质，并加强对流动人口的法制宣传教育和服务。

城市管理；流动人口；法治化管理；依法行政；监督；服务

一、外来流动人口管理法治化的现实意义

加强外来流动人口法治化管理，是切实保护外来流动人口群体合法权益的需要。社会成员享有公民平等的权利，是法治社会的必然要求。外来流动人口作为公民的基本权利理应得到政府公平、公正、合理的对待。目前的客观现实是外来流动人口群体的健康权、生命权、社会保障权、子女受教育权、平等工作权等种种合法权益，没有得到相应的保障。对外来流动人口实行法治化管理，才能更好地保护他们的合法权益。

实行法治化管理，就是要使对外来流动人口的管理科学化、规范化。“管理的法制化不仅是管理形式的最高体现，而且也是实现管理目的的必由之路。”［1］“法治”不同于“法制”。“法治”在英文中为“Rule of law”或“Legality”，“法制”在英文中为“Legal System”，二者不能通用［2］。“法治”是指严格遵法、守法，依法办事［3］；法制是指一定范围内的法律制度或法律上层建筑系统。法治是运用法律及其制度为基本手段和方法来治理，是法制的功能要求和动态过程，是包括法制在内的更大的系统［4］。对外来流动人口实施法治化管理，是提高管理水平和促使对外来流动人口的管理工作向科学化、规范化方向发展的重要保障。

加强外来流动人口法治化管理，是落实“依法治国”方略的重要体现。宪法是我国的根本大法，“依法治国”的本质在于“依宪治国”。我国《宪法》第33条至第50条对我国公民所享有的权利作了全面详细的规定。作为我国公民，外来流动人口理应享有宪法所赋予的基本权利。加强外来流动人口管理工作的法制化进程，加大对外来流动人口权益的保护力度，是落实依法治国方略的重要实践。

加强外来流动人口法治化管理，有利于充分调动流动人口群体的积极性，促进社会稳定。实行法治化管理，有效保障外来流动人口的合法权益，使他们的种种权利免受侵害，他们才能保持参与当地建设的工作热情，从而为社会做出更大贡献。同时，加强外来流动人口法治化管理可以更为有效地引导社会心理的良性发展，预防犯罪，更好地维护社会稳定。

二、目前外来流动人口管理工作存在的问题

第一，防范式管理理念和模式已不适合社会发展要求。我国城市外来流动人口管理工作一直侧重于防范式管理，通常从整体上把流动人口当作一种破坏性因素来管理，防止这部分人危害城市已有的社会秩序，往往忽视了保护、教育、服务等管理的重要职能。防范式管理的理念也明显地带有歧视流动人口的成分，不利于调动外来流动人口的积极性，而且容易激发矛盾，影响社会的安定团结。随着改革开放的深入和城镇化的发展，我国各地的外来流动人口正在不断增加，他们对各地社会经济的发展具有越来越重要的作用。因此，必须改变对外来流动人口的防范式管理，而注重法治化管理，加强管理的保护、教育、服务等职能。

第二，立法滞后，导致管理的被动和无序。我国关于流动人口的立法，是地方立法先行，全国性立法滞后。最初关于流动人口的立法，是为了解决人口流动带来的计划生育管理问题。如最早的市一级的流动人口立法是1984年的 《深圳市外来人员计划生育管理暂行规定》，最早的省一级的流动人口立法是1987年的《广东省流动人口计划生育管理办法》。据统计，从1987年至2002年，有31个省、自治区、直辖市和38个地级市制定了流动人口计划生育管理法规。在此基础上，1991年国家计划生育委员会公布了《流动人口计划生育管理办法》。而对于外来流动人口的其他相关问题，到现在仍没有统一的管理法规。有关部门在日常管理工作中，往往因无法可依、无章可循，出现不愿管、不敢管、管不了等管理被动和无序管理现象。

第三，执法不力，监督不严。由于执法者自身素质不高、执法不力，侵害外来人员合法权益的事件时有发生。2000年深圳的张海正事件、2001年沈阳的朴村根事件以及在全国引起轰动的孙志刚案件，均是执法者玩忽职守、不规范执法造成的恶果。由于种种原因，我国的管理人员，尤其是基层管理人员的整体素质和法治意识还不尽如人意，部分管理人员对外来流动人口的地位和作用没有较为正确的认识，不能以正确的态度对待外来流动人口管理工作。加之执法监督机制不健全，执法权常常被滥用，外来流动人口合法权益难以得到有效的保护。

第四，各自为阵，未能形成合力。对于外来流动人口的管理，虽然政府部门投入了大量的人力、物力、财力，但效果却并不明显，有些方面甚至出现了“出力不讨好”的尴尬局面。其中一个重要的原因就在于管理机构职责不明、协作困难、各自为阵。

三、外来流动人口管理法治化的措施

（一）完善法制

外来流动人口管理是重要的政府行为，要纳入法治化轨道，首先要解决有法可依的问题。要以法律法规的形式对管理工作的各项内容进行明确规范和界定。笔者认为，关于外来流动人口管理的立法，可以在各地探索总结城市外来流动人口管理经验的基础上，制定一部全国性的有关城市流动人口管理的法律，各地可以根据本地区的实际，参照该法律制定实施细则。

（二）依法行政

政府对外来流动人口的管理，必须依法进行。首先，应当在法定的范围内，依照法律法规办事，严格恪守法律边界。要严格控制执法的随意性和自由度，防止法律法规被滥用。其次，要强调管理工作程序上的合法性。第三，依法行政除了要符合合法性原则，还要遵守合理性原则［5］。合理性原则要求在行使对外来流动人口管理的行政权时要客观、公正、合乎理性，要体现人们应遵守的共同行为准则。

（三）加强法制宣传教育和服务

加强法制宣传教育和服务，是外来流动人口管理的一项常规性工作。

第一，要加强管理队伍的教育，提升外来流动人口管理队伍的整体素质。由于执法者素质不高、执法不力，已经造成了多起侵害外来人员合法权益的事件。笔者认为，加强外来流动人口管理队伍建设，首先要转变观念，提高认识。要使管理人员认识到外来流动人口在地方经济建设和社会发展中的地位和作用，他们的人格尊严以及各项合法权益不容侵犯，而且更应尽力去保护他们的合法权益。其次，要加强法制教育。城市管理者和执法者应当具备较高水平的法律素质。通过不断加强法律专业知识的教育和培训，使管理者和执法者树立正确的法制观念和法制意识，确保管理和执法的公开、公正、公平。

第二，要加强对外来人口的法制教育和服务。依法管理是保障其作为公民的基本权利和合法权益，实现管理目的的根本手段［6］。一方面，可以举办“外来人口法制宣传周”“外来人口法制宣传日”活动，同时在城乡结合部等外来人口聚集量大、流动量大的地方，建立临时法制宣传教育中心，普及法律常识，达到预防违法犯罪的目的。另一方面，要注意把握外来人口的特点，针对他们普遍存在的问题，有重点、有选择地宣传政府对外来人口管理的政策，帮助他们掌握如何使用法律武器保护自己。可在流动人口聚居地建立法律服务站，采取法律咨询、代理、公证等手段，维护其合法权益。

（四）加强监督制约和责任追究

执法监督是制约执法权滥用的重要手段。加强监督制约和责任追究，是外来流动人口管理工作正常进行的重要保障。加强对执法活动实体监督的同时，不能忽视对活动程序上合法性的监督。要进一步完善监督制约机制，把警务和政务公开作为一项长效机制加以完善和实施。要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权利运行机制，从决策到执行等环节，加强对管理的监督。要完善过错责任追究机制，严格按照相关法规，根据过错的不同情节，进行过错责任惩罚，并加强教育，避免再次发生。要不断完善监督体系，构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行的监督的多层次网络体系。全面、切实地落实监督约束机制，最大可能地整合各种管理资源和管理力量，不断提高外来流动人口管理机关工作人员的执法水平，才能更好地保障外来流动人员的合法权益。

[1]乐伟中.新形势下上海外来流动人口管理的新思路[J].上海公安高等专科学校学报．2004，14（4）.

[2]孙国华.法理学[M].北京：法律出版社，1995：237-238．

[3]刘文华.2000年法学法律硕士考研复习指南[Z].北京：中国人民大学出版社，1999：40-41．

[4]吴世宦.法治系统工程学[M].长沙：湖南人民出版社，1988：14.

[5]关保英.行政法教科书[M].中国政法大学出版社，2005．

[6]郭开怡.城市外来流动人口管理运行机制探略[J].中国市场.2007（1）.

C912.81

A

1673-1999（2011）03-0051-02

郭蓉（1979-），四川甘孜人，重庆科技学院法政与经贸学院讲师，研究方向为思想政治教育。

2010-11-10