进城务工人员随迁子女受教育问题研究

席清才，司爱丽

进城务工人员随迁子女受教育问题研究

席清才，司爱丽

新修订的《义务教育法》和《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》的发布和实施，为进城务工人员随迁子女获得了与城市儿童、少年享有平等接受义务教育的权利。但由于诸多因素的限制，进城务工人员随迁子女接受义务教育仍然存在许多问题。要使城乡儿童真正享有平等权利，实现教育资源平衡和义务教育的供需平衡，是摆在我们面前的一项长期而又艰巨的重要任务。

进城务工人员随迁子女；义务教育；教育公平

随着我国由传统社会向现代社会迅速转型，工业化、城市化进程日益加快，大量农村剩余劳动力由农村流向城市、由内地流向沿海，适时满足了城市建设的需要。但随之而至的大批学龄儿童的义务教育问题也凸显出来。《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》(国发 〔2008〕25号)中规定：“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。”从2008年秋季学期开始，我国全面免除城市义务教育阶段学生学杂费，不收借读费。这则规定对进城的农民工子女来说无疑是极大的利好消息，但实际现状并非政策层面所呈现的状态。

一、进城务工人员随迁子女接受义务教育面临的难题

（一）上公办学校难，上公办好学校更难

目前，国家虽然有规定，但进城务工人员随迁子女真正进入公办学校的并不多，不是他们不想进入，而是学校不愿接收。笔者在调查中得知，很多公办学校也不是故意违反国家的规定，他们也有自己的难处。以合肥为例，公办学校特别是教育资源丰富的公办学校，大多位于城市人口密集的闹市区，其校园面积本来就比较狭小，若大量接收进城务工人员子女入学，校园将更显拥挤，生均活动面积更小，校园内的安全隐患也会增加。同时也会加重教师的课业负担和管理难度。此外，接收进城务工人员子女入学，学校没有收取任何国家规定外的费用，但却多添置了课桌椅、教学用具、活动器材等，加大了学校的经费投入，加重了学校的经济负担。由于上述因素制约，多数公办学校并不情愿更多地接收进城务工人员子女就学。

（二）农民出身使进城务工人员子女被视为城市的“另类”

现行的户籍制度把同居一个城市的人分为两类群体：城市人和农村人，即使是生在城市长在城市的进城务工人员子女亦是如此。由于进城务工人员相对数量较少，再加之收入水平低，经济地位处于城市社会底层。长期的“二元”分割，造成了社会对农村和农村人的歧视，且这种“歧视”被视为理所当然，并逐渐形成一种所谓的“合理的不平等”的文化。

（三）追求升学率成为城市公办初级中学拒绝进城务工人员子女就学的隐形障碍

一些并不情愿接收进城务工人员子女的学校认为：进城务工人员子女一方面学习成绩差，会影响班级或学校的升学率；另一方面，他们性格内向或野蛮，会给班级管理增加难度。甚至有些学生家长也认为，孩子和农民工子女同在一个教室，会使自己的孩子变坏、成绩下降。凡此种种，给进城务工人员子女进入公办学校设置了无形的屏障。

（四）“班额已满”成为城市公办中、小学校拒绝进城务工人员子女入学的借口

就拿6岁儿童入学为例，在同等条件下，在同城同一学区内，进城务工人员子女一般只能被就近分配到指定的农民工子弟学校入学，而城市儿童则可以理所当然地进入公办学校，其理由是公办学校的 “班额已满”、“他们是老居民户”等。进公办学校成了城市儿童当然的权利，而进城务工人员随迁子女只能望校兴叹。

（五）农民工子弟学校教学条件简陋，教学质量偏低，令一些想学习、爱学习的进城务工人员子女进退两难

笔者在调查中发现，为数较多的民工子弟学校存在着“三低三差”的现象：一是办学起点低，办学条件差；二是办学定位低，规范管理差；三是教学水平低，教育质量差。另外，教学工作随意性大，执行国家规定的课程计划有偏差，特别是那些以赢利为目的而开办的民工子弟学校，滥竽充数，更是误人子弟。对于那些胸怀大志、学习成绩优秀的进城务工人员子女来说，在这样的环境中生活和学习，不能不说是一种悲哀。

二、进城务工人员随迁子女接受义务教育存在问题的原因分析

（一）教育资源不均衡是导致进城务工人员子女上学难的根本原因

从我国目前的义务教育现状和各级各类学校拥有的教育资源看，薄弱学校、一般学校、教育资源相对丰富学校三者之间表现得还是比较明显的，公办学校与公办学校之间、公办学校与民办学校之间、城市学校与农村学校之间的差距确实存在，这些差距使教育公平也发生了偏差，农村孩子不能享有城市孩子同等的受教育权利。由于受到人类本性追求公平的内在驱动，致使城市生源向教育资源相对丰富的学校流动，农村生源向城市公办学校流动。进城务工人员期盼进城分享城市优质教育资源是城市教育资源紧缺的根本原因。

（二）教育资源配置的计划性与进城务工人员流动的自发性是导致进城务工人员子女上学难的客观原因

教育资源配置是有计划进行的，是依据一定区域范围内学龄儿童的数量和分布状况进行合理地规划和配置的，且配置计划和基建投资具有超前性，一般要提前二三年投资。表面上看，国家和地方财政对教育投入是按照当年实际在校学生数进行支付的，实质上，这只是对各个地区、各个学校先前教育投入的一种补偿。另外，除了教师之外，教育资源具有不可流动性，更不能随着学生的流动而任意挪动和分割。

另一方面，从进城务工人员转移的特点来看，一是具有较大的随意性。是否外出打工，什么时候外出，到何处去，是否带子女等都是临时决定的；二是具有流动性。农民工有可能这两年在这个城市，后两年又转移到了另一个城市，居无定所；三是具有明显的不稳定性。由此可知，教育资源配置是在固定人口基础上作出规划并进行配置的，内在要求人口的稳定性。而进城务工人员转移却具有随意性、流动性和不稳定性，因此难以实现二者有机的统一。进城务工人员流动的人口越多，流动性越大，二者的矛盾就越突出。

（三）教育资源的有限性与进城务工人员子女数量的急剧增加是导致其上学难的直接原因

从经济学的角度来分析，它是优质教育资源的稀缺性与不断增长的教育需求之间的矛盾。人类开发和创造优质教育资源并不是一件坏事，它有利于社会的发展和进步。但是，一旦更多的人们对这种优质资源形成渴求，必然导致其更加短缺。目前我国各城市集聚着大量较为优质的教育资源，而不断增长的教育需求，使优质教育资源显得明显不足：既要解决当地居民子女上学问题，又要为进城务工人员子女提供优质教育，必然会显得力不从心。

（四）进城务工人员子女的文化缺失是导致自身上学难的主观原因

进城务工人员子女异地入学后，他们在校的学习、表现总体是好的，但也凸现出一些问题：一是学习上的困难。由于流动人口来自不同的省市，教学质量及教学进度参差不齐，教材也不完全相同。因此他们入学后，还是存在着学习上的困难。二是心理问题。进城务工人员子女中由于家庭经济状况、生活习惯、行为方式的差异，造成部分学生产生心理失衡和偏差，自卑、焦虑、逆反等心理问题不同程度地存在着。三是家庭教育能力低、家庭学习环境差。大多数进城务工人员只具备小学或初中文化程度，再加上他们整天忙于生意或工作，没有时间来管孩子，更谈不上辅导孩子，所以这些孩子的家庭教育几乎是一片空白。四是超龄入学。国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位主持的抽样调查结果显示，“6岁未上学的占6岁组流动儿童的46.9%，9周岁和10周岁还在上小学一、二年级的占相应年龄流动儿童的19.7%和4.6%，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31.5%和10.0%。”［1］可见，流动儿童不能适龄入学问题表现得十分突出。

三、建立进城务工人员随迁子女接受义务教育的公平通道

要使城乡儿童、少年真正享有平等接受义务教育的权利，摆在我们面前的一项长期而又艰巨的重要任务是要实现二大平衡：一要实现教育资源平衡；二要实现义务教育的供需平衡。应该看到，在一个发展中的人口大国，要从根本上实现这二大平衡，需要一个相当长的历史过程，必须付出相当艰苦的努力。就目前来说，我们要以务实的态度，勇于改革和创新的精神，分段实施，逐步完成。在今后一段时期内，我们的具体任务是：

（一）建立专项普查制度，规范流动人口资料数据库

目前，我国负责流动人口管理的机构是公安机关，但公安机关主要是办理暂住证和出租屋治安管理，并不涉及儿童入学问题，各地对农民工子女也没有实行必要的登记制度。这样，各地教育部门难以摸清其基数，势必难以对农民工子女就学需求做出准确的判断。因此有必要建立进城务工人员及子女专项普查制度，整合流动人口管理、计划生育管理、进城务工人员子女就学需求管理等三方面内容为一体，规范流动人口资料数据库。专项普查工作由国家统计局每两年开展一次。

就进城务工人员子女就学需求调查而言，一要准确统计其数据；二要初步确定其流向；三要预测这类儿童的入学率；四要建立和完善流动人口儿童资料数据库，健全流动人口情况登记和统计制度。

（二）强化城市街道、社区居委会对进城务工人员及其子女的管理，建立健全覆盖进城务工人员随迁子女的义务教育服务体系

城市街道、社区居委会针对进城务工人员及其子女的教育问题，要建立教育专管员队伍，明确专管员的工作职责，形成相对稳定的进城务工人员及其子女教育和管理机制。充分发挥社区的功能作用，开展有效的社会文化活动，促使进城务工农民及其子女和当地居民通过交往和互动，培养群体意识，增强社区凝聚力，从而促进整个社会的和谐发展。

（三）增加城市义务教育供给，多渠道解决进城务工人员子女上学问题

政府要建立以公办学校为主、民办学校为辅的多元办学体制，鼓励并支持公办民助、民办公助等多种办学形式，统筹规划，并采取多种措施鼓励社会力量规范办学，进一步增加城市义务教育的供给，多渠道解决进城务工人员子女上学问题。

第一，通过新建、兼并等方式强化城市公办学校的办学能力。所谓新建，就是政府和教育行政部门对城市范围内的义务教育资源重新进行布局，合理配置城市教育资源，新建一批符合办学标准的中、小学校。所谓兼并，就是动员办学条件较好的公办学校对城乡结合部符合办学标准的薄弱学校实施兼并，形成“总校—分校”的办学模式。

第二，实施“帮、扶”政策，规范民工子弟学校的办学行为。政府和教育主管部门要在政策上予以倾斜，经费上适度补贴，管理上加大指导，教师队伍建设方面提供培训和交流平台，使其尽快提升教育能力。

（四）遵从就近入学原则，同一区域内生源通过摇号确定就读学校

2008年8月，国务院《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》(国发〔2008〕25号)中明确指出：“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。”面对这一规定，教育主管部门对户籍所在地的学生和进城务工人员随迁子女就读学校应如何安排呢？不妨可以对同城同一学区内生源通过电脑摇号确定就读学校［3］。电脑摇号虽然不是最好的方法，但它能使城市户籍学生和进城务工人员随迁子女处在一个起跑线上，真正体现其公平、公正。

（五）建立“义务教育一卡通”学籍管理制度，完善义务教育的长效管理机制

可以开发“义务教育一卡通”学籍管理应用系统，充分利用现代网络资源，对全国接受义务教育的学龄儿童统一编号，制定全国统一的义务教育学籍卡，实现“人手一卡，卡随人走”，以此作为城乡学龄儿童享有义务教育权利的凭证和实际接受教育状况的记录［4］。

可以建立“义务教育一卡通”学籍管理制度，这有利于规范学生的学籍档案，简化学生的转学手续，提高学籍管理工作的现代化管理水平，健全和完善义务教育的长效管理机制，同时也有利于各级政府和教育部门掌握相关的准确数据。

（六）缩小城市与乡镇学校、公办与民办学校之间的差距，缓解城市公办学校的压力

缩小城市与乡镇学校之间、公办与民办学校之间的差距，其理论标准应达到三个基本平衡：第一办学条件要达到基本平衡；第二师资力量的配备要达到基本平衡；第三管理水平要达到基本平衡。

要实现这三个基本平衡，首先要制定义务教育阶段办学的 “市级或县级标准化学校基本建设指标体系”，依据此指标体系由政府牵头对各个学校进行评估。在评估的基础上，对辖区教育资源进行整合和规划。然后，对需要扶持的薄弱学校，一方面通过设立专项资金，加强其教育教学设备的配备和校舍改造；另一方面积极鼓励和选派优秀校长、骨干教师到薄弱学校任职任教。对选派到城乡结合部或乡镇学校任职任教的优秀校长、骨干教师发放高额郊区工作经费补贴，并与年终业绩挂钩。与此同时，在同城或同县推行同课程备课交流制度，每年开展一次。最后，在试行二至三年后，基本实现各校之间无明显差别时，再推行校长和教师的“定期流动”制度。

[1]张黎明，赵顺义.让我们共享阳光—中国九城市流动儿童状况调查研究报告[M].北京:人民教育出版社,2003.

[2]李亚杰,崔静,魏武.农民工子女学习状况喜忧参半[N].中国教育报,2007-1-24.

[3]李佩娟.小学升初中,电脑摇号定学校［J/OL］http://www.nbebi.com/news/news_detail,2008-4-17.

[4]鄢烈山.发放义务教育卡迫切又可行[N].南方都市报,2008-03-09.

F323.89

A

1673-1999（2011）12-0089-03

席清才（1957-)，男，安徽合肥人，安徽财贸职业学院（安徽合肥230601）科研处处长，副教授，研究方向为营销管理、职业教育；司爱丽 (1976-)，女，安徽濉溪人，安徽财贸职业学院副教授，研究方向为电子商务、营销管理。

2011-03-25

安徽省高校优秀人才基金项目“和谐社会构建下的农民子女成长问题研究”（项目编号：2009SQRS164）。