后危机时代“低碳”经济复苏战略的国际经验与启示——以美国和德国为例

田 静

(泰山学院经济管理系,山东泰安 271021)

一、引言

历史经验表明,每次经济危机后都会产生重大的科技革命或者孕育和发展新的产业,带动经济走向新一轮繁荣。2008年经济危机后,各国特别是主要发达资本主义国家纷纷积极寻找新的经济增长点,致力于开发新能源、发展低碳经济,为新能源、环保等产业带来重大机遇。例如英国发布了《英国低碳转换计划》、《英国可再生能源战略》;美国出台的《美国复苏与再投资法案》将发展风能等新能源作为重要内容;法国环境部公布了一揽子旨在发展可再生能源的计划;德国政府强调把生态工业政策作为德国经济的指导方针;欧盟发布“环保型经济”中期规划,打造具有国际水平和全球竞争力的产业体系;日本提出建设低碳社会以及“低碳革命”理念。“低碳”复苏将成为后危机时代引领经济复苏的重要模式。

二、美国后危机时代“低碳”经济复苏战略

2008年金融危机以来,美国政府主导的经济复苏政策主要集中于“低碳”领域,力推节能环保、循环经济、开发新能源等新技术。政府通过设立法律框架、公共财政、政府贴息贷款、政府担保、税收优惠、政府补贴、贷款优惠等办法来鼓励企业发展绿色经济。从总体上讲,这些经济举措对目前美国经济恢复起到了积极作用。

(一)经济安全:“低碳”经济复苏的战略理据

目前,美国面临自“大萧条”以来最严重的经济危机,而造成这场危机的一个主要原因就是美国政府长期宽松的货币政策,导致房地产市场泡沫和金融衍生品市场的过度膨胀。从经济周期的技术分析看,后危机时代的经济调整点是美国经济库兹涅茨经济周期(大约 15-25年)和朱格拉经济周期(大约 10年)的交汇点。过去一百多年来,美国经济体一直能够挖掘新的增长点。例如20世纪初的工业技术革命、20世纪 60-70年代“福特制”大生产管理创新、20世纪 90年代现代通讯与网络技术创新、本世纪以来以衍生产品为代表的金融工具创新。然而,后危机时代面临的一个问题是,尚未发现新的创新因素可以带来新一轮的增长亮点。

鉴于此,美国的经济安全战略思路非常明确。美国经济的真正复苏,不可能再依赖金融、房地产等目前深陷危机的产业,更不能寄希望于大量外包的传统制造业。美国急需寻找一个能继续领先世界的新经济增长点,拉动美国经济的再次崛起。以清洁能源产业为主的低碳经济很有可能就成为下一波经济增长的重要引擎。

(二)美国“低碳”经济复苏的法律环境分析

在法律框架方面,美国政府积极推动新能源法案,积极发展替代能源来减缓气候变化。其中反响最大的是美众议院能源和商业委员会主席HenryW axm an与能源和环境分委员会主席EdwardM arkey联合提出的《2009年美国清洁能源与安全法案》(The Am erican C lean Energy and Security A ctof 2009)。该法案确立了中长期温室气体减排目标,即与 2005年相比,到 2020年减排17%,2050年减排 83%,而实现该减排目标的主要手段就是设立“总量控制与交易”(Cap-and-Trade)制度。这一制度旨在以最具成本效益的办法来促使企业减排,从而减少全球温室气体排放。从现有立法来看,“参院 S.280”(Leberm an-M c-Cain)、“参院 S.1776”(B ingam an-Specter)等议案都包含了设立“总量控制与交易”的内容。也有一些经济学家主张以“碳税”(Carbon-tax)替代“总量控制和交易”制度,主要是认为税收宜于操作,还可以作为对进口商品征收“碳关税”(Carbon-tariff)的依据。但总体来讲,“总量控制和交易”制度使排放成本随市场需求变化,更加灵活和容易被企业接受。

(三)美国“低碳”经济复苏的政策分析

从政策层面来看,为使新能源成为“后危机时代”美国经济增长的支撑点和驱动力,美国政府拟在 10年内投资 1500亿美元,加快清洁能源建设,力争创造 500万绿色就业岗位。其中包括:确保到 2012年,使美国电力总需求的 10%来自可再生能源,到 2025年这一比例达到 25%;制定积极的能效目标,从而确保到 2020年电力需求比目前预测值减少 15%;计划帮助 100万低收入家庭进行增强房屋越冬御寒性能改造,以减少能源消耗;要求美能源部与私营部门合作,利用“碳捕获和封存”技术,建立 5个能源领域首创的具备商业化规模的清洁燃煤电厂;优先建设阿拉斯加天然气输气管道等。在 2009年总额高达 7870亿美元的经济刺激计划中,有近 600亿美元用于能源及相关产业的投资。主要包括:投资 110亿美元,用于智能电网(Sm art Power Grid)的建设或改造;拟投资 230亿美元,用于提高美国政府和私人建筑物或电器的能效;给予从事风能、太阳能、生物质能等可再生能源的企业税收减免 (Tax Incentives)、贷款补助 (Loan Subsidies)、直接拨款(Grants)等优惠,总额约 160亿美元;投资 90亿美元用于混合动力汽车等先进能源技术的基础研究。

美国政府的“绿色复苏”政策的另一个特点是突出重点行业。交通行业占美国能源消耗的27%,二氧化碳排放的 31%。美政府强调要通过提高汽车能效帮助沉陷困境的美国汽车制造企业恢复竞争力。主要是通过政府投资带动私营行业加快开发和应用混合动力汽车等新能源技术。奥巴马政府计划每年提高汽车燃油经济性能标准(Fuel Econom y)4%,并给美国汽车制造商提供 40亿美元的资金,用于改造其生产设备,以满足新的燃油经济性能标准。计划到 2015年,由美国生产的混合动力汽车销量达到 100万辆。同时,对消费者购买节能型汽车提供 7000美元的抵税额度鼓励。制定国家低碳燃油标准 (National Low Carbon Fuel Standard),计划到 2020年减少 10%燃油中碳排放。

同时,美国政府在政策上加大对本土油气资源的开采力度。为减少对进口石油天然气的依赖,美国政府要求有关石油公司尽快开采目前已探明并签订开采合同但尚未开采的 6800万英亩油田或气田,否则将按照“开采或放弃”(U se itor Lose it)的原则,转给其他石油公司开采。此外,通过加快基础设施建设和缩短联邦政府项目审查时间,加快对北达科他州 Bakken和德克萨斯州Barnett地区的油叶岩以及阿拉斯加州油气资源的开采力度。在减排问题上,美国政府提出了到2050年使美国温室气体的总排放比 1990年减少80%的长期目标,其中主要政策途径是实施全社会所有经济活动的碳排放总量管制与排放交易计划或开征碳排放税。美国还计划倡导一个由全球主要温室气体排放国家参与的全球能源论坛(Global Energy Forum),参与国家主要包括 G8和巴西、印度、中国、南非、墨西哥等 5个发展中国家。

(四)美国“低碳”经济复苏的机构框架调整

在机构设置上,美国政府能源、环境和气候管理团队与机构重组也体现了政策重心的调整。白宫新增设了一个能源和气候变化顾问,统筹协调美国能源和气候变化问题,一些媒体将这一权力高度集中的职位称之为“能源沙皇”,表明能源和气候变化政策将成为奥巴马新政府的重要优先议题。此外,国务院新设立了气候变化事务特使,专门负责气候变化对外谈判工作,说明奥巴马政府将一改前布什政府在气候变化问题上在国际舞台不作为的形象,注重与联合国气候变化公约以及欧盟、日本和主要发展中国家的合作。而原布什总统时期负责气候变化问题对内、对外事务统一协调的白宫环境质量委员会在新政府中的角色被削弱,而白宫能源和环境政策顾问、能源部、环保署、美国务院气候变化事务特使被赋予更重要的职责。

三、德国后危机时代“低碳”经济复苏战略

德国没有提出明确的“低碳”经济复苏概念,但在景气刺激计划和“国家生物质能行动计划”、“气候变化适应战略”以及具体发展规划中都反映了“绿色复苏”、“绿色增长”的新思维方式。例如,在“一揽子景气刺激方案”中安排 140亿欧元用于扩大投资,重点是教育、基础设施,指导思想是着眼于减少二氧化碳排放和提高能源效率,坚持可持续发展战略。不仅要求能尽快走出危机,而且应当是可持续的复苏和增长。德国政府进一步修改和完善国家科研创新计划,力争使德国在可再生能源等一些重要领域保持世界领先水平。

(一)能源独立:德国“低碳”复苏的基本理念

德国是一个能源紧缺的国家,能源供应在很大程度上依赖进口。伴随着国际油价的急剧攀升,不可预测的政治因素对国际油价影响越来越大,德国尤为重视其能源政策。能源因素在德国内政和外交中的地位急剧上升。能源问题始终是德国政界、经济界和消费者关注的问题。在他们看来,金融危机和失业问题只是经济发展过程中的暂时问题,而能源供应和气候变化将始终长期困扰德国经济发展,甚至成为影响德国发展机遇的决定性因素。金融危机以来,德国能源政策所面临的外部条件日益尖锐和恶化,国际能源需求旺盛,价格明显上升。提高能源利用效率不仅能降低能源成本,提高德国经济在世界市场上的竞争力,而且可以通过对提高能源利用效率和节能技术的投资进一步带动和增强德国的创新能力和现代化建设能力,从而达到正向的增长效应。

近年来,德国把能源政策的重点放在确保能源长期供应的安全保障、提高能源价格的支付能力、增强能源发展的环境承载能力上,即确立了安全、经济、环保的能源政策三大基石。其中经济目标是指要通过提高能源供应、储备及使用的效率,将能源价格的上涨控制在可控范围之内,进而降低能源价格波动对整体经济发展可能产生的负面影响。为此,德国政府继续推进欧洲电力与燃气市场的自由化进程,在推进垄断型能源市场向竞争性市场的转轨中加快形成竞争性的能源市场价格,更加有效地保护用能企业和消费者的利益,进一步增强德国经济竞争优势。

(二)德国“低碳”经济复苏的政策分析

德国“低碳”复苏政策的核心内容是着力加大对能源领域尤其是对电厂设施与管网建设的投资,继续加快经济可行的可再生能源开发力度,不断提高能源效率,加速推进全球能源供应体系的现代化进程。作为发达国家乃至国际社会实施气候保护政策最为积极的国家之一,气候保护已成为了德国政府最为优先的政策目标。目前,德国正在积极实施“气候保护一揽子措施”,以确保在全球气候保护领域的领先地位。德国政府承诺在落实“联合国气候变化框架协议”以及“京都议定书”的框架下,削减二氧化碳排放 21%,远远高出了同期发达国家和欧盟承诺 5%、8%的减排目标。从资金投入来看,2006-2009年期间德国共有 20亿欧元的资金投入能源研发领域,用于节能领域的资金投入达到 2490万欧元,2009年德国联邦政府用于能源研发与创新的资金投入较2007年提高 30%。到 2012年德国能源行业将投入 300亿欧元兴建新的发电厂与建设能源基础设施,此外还将会有 400亿欧元用于投资能源产业发展以及可再生产能源的开发。

在保障措施方面,德国政府以系统的能源利用效率政策应对能源价格的提高,包括建立能源效率行动联盟、由电力供应商启动“节电咨询行动方案”、促进出租房屋的节能改造、在全国范围内发起节油倡议、实施《国家电动汽车发展规划》、“白色家电倡议”等。

目前欧洲已出台了新的气候变化适应战略,欧盟委员会公布的《适应气候变化的欧洲——欧盟的行动选择》绿皮书中,提出了要适时应对与果断行动、将适应气候变化的要求纳入欧盟对外政策措施体系,将欧洲各社会团体以及企业和公共机构纳入适应气候变化战略进程,实施综合性气候变化研究和夯实适应气候变化的知识基础等在内的气候变化适应战略等四项“基本原则”。德国政府的“气候变化适应战略”将气候能源战略的关注重点聚焦在适应气候变化议题上,将政府各相关职能部门适应气候变化的工作纳入了制度化的框架体系。

德国的“适应战略”涵盖农业、林业、渔业、生物多样化、建筑、健康、交通基础设施、水务、国土资源、旅游、产业、能源、金融等主要领域未来受到气候变化可能的影响情况,提出了上述各领域相关的适应性措施及其行动选项。在此基础上,德国政府还扶持适应气候变化的项目研究,开展中期气候变化的模拟预测、实施气候变化影响及其脆弱性的专题调研、发展与优化完善气候变化适应性措施、建设气候变化影响监测与监控体系。“适应战略”还专门介绍了对于适应气候变化具有全局性意义的空间规划、地区一体化、建筑业及民事保护等重点领域的应对设想,并且出台了“海岸带综合管理规划”与“阿尔卑斯山区气候行动计划”等专项规划。

德国致力于加快生物质资源的培育、研究和推广应用,促进生物质的能源转化及其利用。生物质能作为最具产业化和规模化前景的可再生能源,成为替代矿物质能源的最优选择。德国政府还批准了联邦农业部、环境部共同提交的《德国国家生物质能行动计划》(下称“行动计划”),提出德国可持续推进生物质能开发利用的总体战略设想及其行动领域,强调开发利用生物质能对于贯彻落实“能源与气候保护一揽子计划”以及节约矿物质能源、增进气候保护、增加就业岗位和促进农村地区经济发展的重大意义,并据此履行了欧盟委员会在《欧洲生物质能行动计划》中提出的“各成员国编制各自国别行动计划”的要求。按照“行动计划”确立的目标,德国将通过重点扩大生物质在发电、供热和燃油生产等三个领域的能源利用。

欧盟委员会制定了“欧盟生物质能行动计划”,德国政府在“行动计划”中提出了涉及生物质能开发利用的战略设想:突出生物质能重点利用领域;提高生物质能技术的市场成熟度;挖掘生物质能的利用潜力与减少利用方式上的冲突;促进生物质能的可持续利用;确保国内必需生物质能的进口;缓解生物质能利用上的竞争性矛盾;提高生物质能的经济性。“提高生物质能的经济性”措施有助于不断提高生物质能的经济性能及其增强生物质能相对于矿物质能源在价格和利用效率上的全方位竞争优势。此外,德国政府将生物燃料政策促进重点从目前注重“利用率提高”调整到更多地突出生物燃料对增进气候保护的“净贡献率”,并致力于确保二代燃料技术的研发创新及其市场商业化运用。

(三)德国“低碳”经济复苏的法律体系构建

德国政府致力于构建碳捕捉和储存(CCS)的国家法律框架。该法律框架要点是:通过在现有法律(如联邦温室气体排放控制法、能源法)基础上生效的碳捕捉和储存立法,给研究应用碳捕捉和储存技术的企业从批准行为开始到全部过程(分离、运输和储存)的法律授权;根据地方现有条件对碳捕捉和储存开发研究进行灵活调整;允许非歧视性的第三方经营碳储存和运输基础设施;避免在国家和欧盟层面上双重审查的行政障碍,国家授予专业机构碳储存审批权;根据示范项目的评估结果,选择灵活的技术方案;对积极开发和实现碳捕捉和储存技术的予以经济奖励;对使用排放许可证交易的收益资金来支持的碳捕捉和储存技术示范项目进行审查。此外,为了增强联邦政府的能源政策,德国政府致力于建立一个广泛参与的社会对话框架和平台,包括组建“能源和原料安全科学咨询委员会”;授权经济部负责能源和原料安全;经济部从 2008年起出版“德国能源”年度报告,发布德国能源和原料供应的情况。CCS法律草案建议将欧盟有关二氧化碳储存的相关规定尽快纳入到各成员国的国内立法之中。尽管上述相关规定是由欧盟委员会下属的环保总局牵头制定,并且虽然达到了很高的安全与环境保护水准,但德国政府仍然认为有必要在欧盟现有原则规定基础上进一步完善与扩充相关的内容。诸如应特别明确碳储存设施建造的计划审批、设施退役的补偿责任问题及其职责移交的时间等要求。因此该法律草案提出了应通过设置特别条款的方式,明确与规范“碳捕获和储存”的商业化应用及其项目建设融资问题。

(四)德国“低碳”经济复苏的机构与机制建设

在机构设置上,德国经济部成立了能源政策项目组,其任务是对德国未来能源政策方面的基本问题进行研究,以确保安全的、消费者能承受的能源供应。能源政策研究小组所遵循的指导思想是:一是通过市场解决的方案来替代由国家确定的降低社会收费标准和降税而产生的扭曲的价格信号;二是通过采取可持续的措施来兑现持续减负的承诺,取代个别的只有短期作用的做法;三是通过有效利用现有的资源特别是二氧化碳排放许可证的交易收益,而不增加额外的财政支出;四是通过有利于受益人并有约束力的补贴来启动后续投资。

同时,德国政府将“适应战略”编制起草过程中形成的局限于联邦、州政府机构以及科学界对话磋商进程尽快地扩大延伸到包括经济界、地方市镇、私人家庭等其他社会责任主体在内的更为广泛的层面,将在职责范围及其分管领域中,借助于专业对话、专业会议、在政府专家咨询委员会中提出适应气候变化各类议题等方式,更好地发挥引导、协调和服务作用。德国政府成立了一个由联邦环境部牵头、政府各部门派代表参加的适应气候变化的工作小组,负责协调由联邦各机构发起的适应气候变化行动倡议以及“适应战略”框架下实施的对话与参与机制,并定期地提出“适应战略”的实施进度报告。此外,在推进实施“适应战略”进程中,德国政府将充实与完善设置在联邦环保局(UBA)中的德国“气候变化影响和适应”事务中心(Kom Pass)的职能,帮助企业与政府管理机构提高气候变化风险的认知程度、咨询诊断现有的易受气候变化影响的薄弱环节,作出应对气候变化影响的系统性风险防范决断、汇总和评估各专业领域适应气候变化的信息资料及其研究成果。

四、结论与启示

低碳经济日益成为全球治理不可回避的时代主题。进入后危机时代,低碳经济将成为全球结构调整的重要驱动力。以美国和德国为代表的发达经济体在法律框架、政策措施和机构设置方面为“低碳”复苏模式创造了有利条件。在全球经济危机的冲击下,我国经济也面临转变增长方式、突破增长“瓶颈”的问题。在这方面,作为发达经济体代表的美国和德国的做法可以给我们许多有益启示。

在新一轮全球化进程中,新兴经济体国家传统的高碳、高能耗、高增长的发展模式面临着巨大的压力。我国已成为全球第二大能源消费国,虽然人均消费仍然很低,但随着经济发展和人民生活水平的提高,能源消费将不断增长。目前我国能源安全面临的主要挑战,一是资源约束突出,利用效率偏低;二是能源消费以煤炭为主,环境压力大;三是能源市场体系不完善,应急能力有待加强。面对越来越严峻的挑战,我国应从战略上考虑低碳经济发展的政策和体制安排,使发展目标能够与时代主题相符合。借鉴美国德国能源与气候保护的成功经验与有益做法,具有以下四点启示。

(一)能源与气候问题是“后危机时代”我国经济复苏与可持续发展的“瓶颈”问题。为此,我国应重视能源与气候保护领域的国际交流与政策磋商,特别是要加强与发达国家在能源、气候保护政策上的对话协调,以及在能源供应安全保障、经济高效与绿色环保等领域中的合作交流。在继续立足国内,多元发展,积极调整能源结构的基础上,积极参与国际能源与“低碳”经济合作,提高我国在国际能源事务中的影响力和话语权。

(二)建议借鉴美德等国借助“能源峰会”载体定期举行能源与气候保护政策磋商的做法,尽快成立相关高层次议事协调机构,以及行业主管与协管部门、能源企业及其专家学者的磋商交流机制,共同研究、拟订国家能源与气候保护发展战略,交流、审议能源与气候保护中的重大问题。同时,鉴于能源与气候保护问题涉及领域广、涉及部门多以及协调难度大的特征,应着眼加强能源与气候保护战略决策与统筹协调的考虑,进一步密切与相关部门的政策沟通和对话磋商,共同拟订并组织实施我国能源与环保行业的规划编制、产业政策制定及行业监管。

(三)美国和德国的经验表明,通过政策法律规范能源发展与气候保护,已经成为发达市场经济国家能源与气候保护体系的核心制度安排。目前,我国在能源、气候保护政策体系设计及其制度建设上相对滞后,因而首先要密切关注国际国内能源市场形势的变化,对已有的国家能源规划进行评估和适当调整,进一步完善和加强我国的能源政策和相关法律法规,并使其得到各行各业,包括能源生产者和能源消费者的广泛共识,提高我国能源政策的权威性和执行力,努力构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系。此外,进一步健全与完善现有的各类以促进可再生能源开发利用、节约集约高效利用能源与气候保护为目标的法律法规及其条例规定,加快形成包括战略规划、法律法规、政策条例等在内的我国能源与气候保护的政策法规与制度保障体系。

(四)美德等国致力于碳捕获与储存商业推广及构建相关法律框架的做法值得借鉴。目前,碳捕获与储存已被列入了国家中长期科技发展规划以及国家科技部“中国应对气候变化科技专项行动”四个主要行动领域之一。我国还实施了“中欧碳捕获与储存合作行动(COACH)”。鉴于此,我国应继续大力推进实施“清洁发展机制”,关注国际最新进展情况,探索引进先进适用减排技术,提出 CCS研究和实践的优先领域,促进CCS项目融资和商业化推广应用,进而与国际社会一起积极寻求应对气候变化的有效途径,并根据自身的能力和国情为减少温室气体排放做出应有的贡献。

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