突发性群体事件的反思与应对

王月霞

(江苏省淮安市行政学院，江苏 淮安 223001)

一般认为一个国家的人均GDP达到1000到3000美元时，便可以说是进入了黄金发展期，而这同时往往也是频繁发生社会失序、经济失调、心理失衡等问题的矛盾期。目前整个社会正处在深刻变革之中，在变革过程中，因各类矛盾、利益冲突、分配不公、暗箱操作、干部腐败、城市化进程中的征地拆迁及政治体制、社会运行机制不完善等原因而引发的人为群体性事件明显增多。在今后一个时期，群体性事件将呈上升态势，在一些地方将成为影响社会稳定的第一位的问题。邓小平在1989年2月26日就说过:“中国的问题，压倒一切的是需要稳定，没有稳定的社会环境，什么都搞不成，己经取得的成果也会失掉。”［1］为此从源头上预防和化解各类群体性事件，不仅是政府部门面临的紧迫现实问题，也是一个直接影响到我党的执政地位的严峻的政治问题，解决这个问题已经刻不容缓。

一、群体性事件的理论阐释

(一)群体性事件的概念

对于群体性事件的概念，目前在国内理论界并没有一个统一的定义，学者们对群体性事件的见解也有所不同。归纳起来主要是两类观点:

第一类是狭义概念的群体性突发事件。如: 2000年公安部制定了《公安机关处置群体性治安事件规定》，明确提出群体性突发事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。主要包括:一是人数较多的非法集会、游行、示威;二是集会、游行、示威和集体上访活动中出现的严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为;三是严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市;四是非法组织和邪教等组织的较大规模聚集活动;五是聚众包围、冲击党和国家机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽、外国驻华使馆、领馆以及其他要害部位或者单位;六是聚众堵塞交通枢纽、交通干线，破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所;七是在大型体育比赛、文娱、商贸、庆典等活动中，出现的聚众滋事或者骚乱;八是聚众哄抢国家仓库、重点工程物资以及其他公共财产;九是较大规模的聚众械斗;十是严重危害公共安全，破坏社会秩序的其他群体性行为。

第二类是广义概念的群体性事件。从这一角度认为群体性事件是指由人民内部矛盾引发的，信念或利益趋同的民众，为表明主张、宣泄情绪、扩大影响、实现目标所采取的非政治性的集体行动。［2］广义概念的群体性事件，既可以在法制框架内发生，也可以在法制框架外进行:即有些群体性突发事件可能出现违反有关法律、法规的行为，有些可能并不违法。例如，经政府主管部门批准的游行、示威活动，还有集体上访、越级上访等，如果没有出现故意冲击党政机关和破坏交通秩序的情况，应视之为群众的合法行为。因此，正义的、合法的集会、游行、示威可称为群体性事件，非正义的、非法的集会、游行、示威也可称为群体性事件。

(二)群体性事件的基本特征

群体性事件的发生通常蕴含着复杂的社会矛盾和社会冲突，但在实际生活，群体性事件的发生通常带有很大的偶然性因素，其形成的原因纷繁复杂，其事件发展进程也是变化多样。但是，一般来说，群体性事件具有以下几项基本特征。

1.群体性

群体性是群体性事件的基本特征。群体性一般是指利益一致或相近的人的聚集状态，这些人往往有一致的目的、动机或利益诉求等。群体性事件大多涉及某个群体的切身利益，而且大多都有一定的正当理由，共同的利益目标极易吸纳相同利益者，并将他们维系在一起。人群的数量完全取决于事件的起因、范围、群众情绪和策动者的组织能力等因素。群体性是群体性事件区别于个体矛盾的最主要的特征。

2.突发性

突发性是群体性事件的重要特征。群体性事件通常是由于某种外部偶然事件的直接刺激而发生的。在很短的时间内，人群大量聚集，往往造成出乎意料、猝不及防的后果。在具体事件中，突发性又表现为有先兆的突发和无先兆的突发。有先兆的突发是指由于矛盾和问题已经形成，已表现出某种事件的先兆;无先兆的突发，多表现为在某种特定条件的“催化”下，瞬间爆发的群体事件。毫无疑问，后者的突发性特征更为明显。尽管有些群体性突发事件是经过事先精心策划和组织形成的，但是事件的策划者和组织者通常会为了更好地达到效果，往往在行动之前会采取一定的保密措施，等待合适的时机，选择合适的场所，突然行动，以造成更广泛的影响力。

3.利益性

利益性是群体性事件的目标特征。每一起群体性事件因其利益要求的不同而有具体目标指向，其所指或是权力机关，或是某一单位，或是另一部分群体甚至是某个人，最终都要求解决其特定的利益问题。大多数群体性事件都带有明显的利益指向，事件过程中都会提出相应的利益要求。有些群体性事件的发生可能并没有带有明显的利益目标，例如西安“宝马”事件，事件的发生源于一起车祸，看起来似乎并非有组织的利益表达，但事件折射出的是社会民众对于特权阶层和富裕阶层的不满，背后隐藏的其实还是关于社会财富的分配问题，归根到底，还是利益问题。

4.情绪性

情绪性是群体性事件的群体心理特征。情绪性既在个体心态中存在和作用，也在群体心态中存在和作用。情绪性具有明显的“同频共振”规律。在群体性突发事件中，人与人之间通过暗示和模仿，情绪相互感染，参与人员的非理性因素逐渐增长，以至于达到狂热的程度。在特定社会环境的刺激下，人们的情绪会激烈地宣泄出来，导致行为失控。并且由于群体性突发事件通常参与者众多，没有严密的组织管理，个体身份并不明确，因此，事件参与者普遍有一种“集体无责任”和“法不责众”心理，在这种情绪支配下，他们会不顾现行社会规范的约束，做出一些违反法律和社会规范的事情。

5.冲突性

群体性事件往往是社会深层矛盾激化的外在表现。任何群体性事件的主体，即参与、制造事件的群众或某一团体、某一组织，同负责处置事件的权力机关、某一责任部分或另一部分群体，在情绪上、利益要求上都是对立的。正是由于这种情绪和利益上的冲突性，才导致群体性事件的发生。但是，这种对立的程度因具体事件而有所不同，通常有一般对立和严重对立之分，并能够相互转化。一般对立的群体性事件，是指以群体上访、请愿静坐等对峙形式的群体行为，参与者群体的情绪及其行为是在可自行控制的范围;严重对立的群体性突发事件，是指事件主体情绪和行为超出控制，严重妨害公共秩序、公共安全，造成人员伤害、公私财产损失和破坏的严重后果。

二、产生群体性突发事件的原因探究

群体性事件作为一种社会现象，是客观事物矛盾和外部条件相互作用的结果。它的存在和发展，既有历史和社会矛盾内在变化的本质因素，有其必然性的一面，又有现实社会外在的诱发因素，有其偶然性的一面，其成因是多方面的。在我国现阶段，群体性事件呈现出高发态势，并不是随意发生的，而是基于现实的经济、政治、文化土壤中，也是基于现实社会的矛盾冲突之中。

(一)法制不健全

首先，建国以来，我国虽然出台了一大批法律、法规，但社会现实生活中无法可依的情况还大量存在，特别是如破产企业的下岗者、进城打工的农民工、城市扩建的拆迁、军人复转的地方安置等等改革中出现的综合问题，很难用现有的法律制度去公平有效的调整。因此，当诉讼途径得不到救济时，集体上访等方式便成了首先考虑的选择。其次，现实社会中个别领导法治观念淡薄，以权代法、权大于法的行为不时出现;少数执法人员法制意识不强，执法犯法、滥用职权的行为时有发生;从而严重影响了法治的权威，这成为当前群体性事件的一大诱因。第三，执法不公。平等的法治环境慰藉着群体的正义感，当这种正义感与局部的不平等产生撞击时，群体性行为就容易产生。群体性事件是群体对不公平、不平等的一种呐喊，是对国家倡导的社会公正的一种呼唤。最后，群体法治意识与法律知识的缺乏性。我国虽然经过了多年的普法教育，但由于基础差，社会整体的法治意识还不高。大部分群体在面对难以解决的问题时，想不到法律，或不知如何运用法律，往往会置法律于不顾，在从众心理的作用下，盲目地参与群体性事件。

(二)权利配置不平等

改革刺激社会分化，原有的社会分层被打乱，新的利益群体和阶层出现，新旧利益群体在争夺对有限的社会资源的控制权时发生利益冲突，而经济的整体不断发展，客观上刺激了对政治平等的发展和扩大公民政治权利的要求，无论社会弱势群体、边缘群体，还是新兴的先富起来的阶层都需要在国家政治生活中占有一席之地，需要有代表自己利益的发言人，而对代言人的需要实际是对发言权的争夺。我国的改革主要发生在经济领域内，但随着市场经济体制的全面建立，随着改革开放的深入，必将触及更深层次的社会矛盾，而解决阶层冲突的各种新机制的建立，无疑是社会发展的趋势。改革的实质是权利的重新配置，是经济关系、社会关系的全面调整，归根结底是利益关系的调整。新旧经济体制的交替和碰撞导致了社会矛盾，而这正是群体性事件产生的社会基础。

(三)社会分配不公

当前，我国居民收入在不同人群之间的分配差距日益扩大，世界银行《2008年世界发展指标》指出:“2008年我国衡量个体间收入差距的基尼系数为0.47，超过了国际公认的警戒线0.4，并向危险(0.5)逼近。”而根据国际标准，基尼系数在0.4以上就表示分配的不均。收入分配差距作为市场经济的必然产物，如果适度，则有利于促进竞争，提高效率。但过大的差距则会带来诸如贫困、社会冲突，低收入者得不到发展与改善自己处境的机会等一系列后果，甚至会引发社会动荡，妨碍整个经济社会的稳定发展。世界银行专家对中国发布的《贫困评估报告》显示:中国经济以每年近10%的速度增长，但13亿人口中最贫穷的10%人群实际收入却下降了2.3%。中国的问题不是富人不应再富下去，而是穷人不应再穷下去。“富”可以不封顶，但“穷”要有底线。社会不平等应当被控制在社会可以接受的范围内。当穷人们还没有基本的收入来保障饮食和住房，入学和就医时，另外的一群富起来的人却可以花天酒地、肆无忌惮地挥霍。这无疑是不公平的，这是社会资源的浪费，这种浪费所带来的巨大的“外部负效应”会腐蚀社会成员的道德，败坏社会风气。这时，并不是富豪的多少问题，甚至他们的收入也不是问题，而是富豪的奢侈生活造成的人们心理上道德上难以接受的社会差别。我们当前遇到的许多矛盾，都是收入分配差额过大的直接结果。改革的过程是对利益格局进行再调整的过程，由于市场经济发达程度不够，生产力水平相对落后，分配体制和机制的不完善，使利益分配不公的现象将在一定时间内长期存在，不但导致收入差距拉大，还同时伴生各种利益摩擦和冲突。

(四)社会控制机制弱化

在计划经济条件下，社会控制机制比较严密，在利益分配和思想教育上，弱化个人利益观念，强化国家和集体利益意识，因此，那时候利益争端很少，几乎没有什么群体性事件。在市场经济条件下，社会控制机制发生了根本性的变化，要求以经济原则为支撑，以道德规范为基础，以法律手段和经济手段为本位。在当前社会转型时期，原有机制的作用越来越弱小，新的机制还未建立起来，难以发挥出应有的作用，即在完成社会控制机制由政治为基础向以经济为基础的转化过程中，国家对社会的控制机制处于相对弱化的状态，加之市场经济本身具有的无法回避的局限性和缺陷，不可避免地存在着不能有效控制的盲区。在市场经济条件下，部分社会成员还没有形成自己的道德、信仰、价值体系，造成人的行为失范，甚至错乱越轨、无所皈依，因而无所顾忌或畏惧。在此社会背景下，一些法律规范没有得到社会关系、文化价值基础的有力支撑，难以发挥法律应有的作用。执法不严、有法不依现象的存在，各种社会矛盾和冲突得不到及时缓解和解决，由此产生的各种冲突会在一定时间和范围内表现得异常激烈。

(五)政策措施失当

每一项具体的改革措施，都需要一整套科学论证和周密的策划安排，权衡利弊，充分考虑不同利益群体的得失，把握实施的力度和速度，从事前的宣传铺垫，到实施中的解释疏导，到事后逐步完善和服务保障，都必须环环相扣，并随时修正和调整，使其在社会心理能承受的轨道中合理地运行，不至于失控，偏离改革的初衷。但现实生活中，个别改革措施的出台缺少必要的论证，并缺乏善后补救的配套措施，特别是政府有关部门出台的拆迁、整治、税费征收等行政管理措施，或一些地方制定的地方性政策，损害了相关群体的利益，并超出其心理承受范围，引起的过激反应。

(六)利益诉求渠道不畅通

理性化的沟通渠道是现代社会的特征之一，也是现实社会稳定的主要制度之一。一般来说，较畅通的理性化沟通渠道与较高程度的政治稳定之间有着深刻的内在联系，畅通而广泛的社会沟通渠道有利于政府官员广泛听取群众意见和建议，正确把握民意，作出符合大多数人利益的科学决策，有效消除或减弱政府行为与公民之间的矛盾，避免因不当政策而引起的社会不满。“在利益主体己经多元化的今天，利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。建立起相应的利益表达机制，是构建和谐社会的重要环节。”［3］但弱势群体在社会中处于弱势地位的现状，决定了他们很难表达出自己的利益诉求。在涉及他们利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。由于我国个别基层组织管理协调能力不高，干群关系弱化，信访工作没有真正落到实处，渠道不畅，群众反映的问题在一些正常渠道没有得到及时解决，使一些人民内部矛盾逐步转化为影响社会稳定的社会矛盾。

三、群体性事件防控对策探讨

(一)准确界定群体性事件

目前理论界和实务部门对群体性事件的界定只有质的描述而缺乏度的把握，涵盖的面太广，跨度太大，其实真正可称得上群体性事件的并不多。由于审批上存在的客观问题，大量群体性活动被冠以群体性事件之名，使警方在处置时难以把握适当的尺度，造成警力资源的浪费，既不利于事件的处置，又严重损害了公民的正当权利，损害了法律的尊严。因此，应当提高群体性事件的“门槛”，在破坏社会秩序、危害后果的程度上加以“严重”的限制。游行和示威只要不伴随威胁和暴力，宪法和法律就应当保护。但是，如果出于非法的目的，即迫使某人去做法律所不允许的事情，这种情况下，即使是和平游行示威法律也应予以禁止。对公民举行和平集会及向政府请愿的行为，一般地说，只要行为者不是在不分时间、地点、场合和方式的无序状态中进行，宪法和法律就应对该项自由予以保护。公安机关应放低审批的门槛，同时像国外警方一样，做好集会、游行、示威的前期准备工作及现场秩序的维护，与集会、游行、示威的主要组织者加强联系和指导，以确保活动的顺利进行。对集会、游行、示威过程中出现的一般违法，后果不严重的就按照《治安管理处罚条例》中的相关条款进行调整，将公安机关与群众的关系引入良性合作的轨道。时代的发展和民主进程的加快要求我们要尽早转变观念，不能无所区别地认为群众聚集起来上访请愿就是“闹事”，想当然地认为只要群众在社会面上聚集，就必然会闹出乱子。只有实践才是检验真理的惟一标准。实际上，群体性活动除了其负面影响外，还起到反腐败、反官僚主义，消除社会不公，充当释放社会张力的“减压阀”等积极作用;从某种程度上讲，对维护社会稳定也起着重要作用。“民间组织及其权能发挥得好，可以成为国家与社会秩序的共同维护者;社会公共利益和私人利益以及弱势群体利益的服务者和参与公平分配者;人民共同意志的集体形成者和协助集中者;对国家权力的监督者;等等。放弃对它们的扶持和引导，就可能走向反面，成为扰乱社会的消极因素，乃至引发社会动乱的破坏性因素。”［4］

(二)明确处置群体性事件应该遵循的基本原则

群体性事件处置的原则是警方在处置事件过程中所依据的基本法则及行为标准，直接作用于处置的全过程，是警方制定工作方案及对策，处理各类实际问题的基础。

1.及时处置原则

在处置群体性事件时，在分清责任后，及时控制事态准确处置极为重要。在定性时既不能人为地加重事件的性质又不能放任群众的过激行为。对无理取闹、严重影响正常工作秩序的人和事，必须依法严肃处理，对插手群体性事件的敌对分子或别有用心、蓄意制造事端的幕后操纵者和策划、组织、指挥闹事以及打、砸、抢、烧的违法犯罪分子，要及时掌握情报信息，依法全面地获取证据，抓住时机坚决依法予以打击，从而及时平息事件、缓解矛盾，将损害减至最低限度，切实保护人民群众的财产不受侵犯，维护法律的严肃性。

2.合法公正原则

处理群体性事件警方必须保持中立，坚持法治的原则，依法行政、依法办事。当前不能依法处置群体性事件最大的障碍依旧来自地方党委和政府，来自于对警察权力的滥用。现代社会管理的基本方法就是要利用法律手段解决各种矛盾，依法治国的首要含义是依法治吏、依法治政府。而不是用手中的权力随意打压群众，更不能干涉公安机关的独立执法权，损害群众的正当权益，甚至使事件的性质更加恶化。警察无力解决导致事件的政治问题、失业问题，警察的任务在于延缓矛盾爆发的时间，使相关部门有充分的时间加以解决。警方必须明确警察的干涉是出于维护法律的需要，而不是针对群众的合法行为。对于合法的聚众活动，警察应该协助其顺利进行，以符合维持宪法所赋予基本人权的精神，警察不应以之不符自己的立场或与自己所属的上级主管部门相对立而刻意刁难或阻挠。当然，群众的合法聚众活动或者聚会集会、示威的权利，并不能用之作为施展暴力或者暴动的借口。同时，这种权利的行使也不可以妨碍其他人的权利。

3.慎用警械原则

现阶段的群体性事件主要是由人民内部矛盾引起的，在处置时尽量避免尖锐化和对抗的方式。警察的处置过程是在群众与政府之间起缓冲作用，而不是加剧冲突。在处理时一定要慎用警力、慎用警械、慎用强制措施。如出现有人借机发泄不满，煽风点火，煽动群众冲击党政机关、毁坏财产，进而围攻工作人员，对此一定要冷静，要坚持打不还手、骂不还口，分清矛盾的重点，防止有人借机激化矛盾、制造事端。切实防止由于处置失当，导致事件在形式上激化，在性质上发生转化。

(三)完善应急处理机制，使群体性事件处置法治化

群体性事件是社会尖锐矛盾和突出问题的特殊表现，我们应从法律的视角、运用法律的途径和方法来认识、分析和解决矛盾。如果离开法律规定采取行动和措施，不仅往往使处置工作陷入被动，而且事后也将留下隐患，从而导致法律权威和政府信誉的降低。因此，我们在观察、分析、判断和处置群体性事件时，必须坚持法治的视野、法治的立场、法治的原则、法治的方式和法治的程序，将处置群体性事件纳入到法治的轨道上来。

1.处置群体性事件的主体必须合法

目前我国缺乏一部处置群体性事件主体资格的统一专门的规定。正是由于处置群体性事件的主体没有法定化，从而造成在处置工作过程中各相关部门不愿承担责任，相互推诿，或因对群体性事件的性质认识不同，在处置工作中发生矛盾，不能形成合力。因此，针对处置群体性事件方面主管部门不统一、部门立法不协调的现状，要制定一部以行政法为主体属性并关涉宪法、刑法、诉讼法等法域的关于群体性事件的统一立法。［5］对处置群体性事件的主体以法律法规的形式确认下来，使处置群体性事件的主体法定化。

2.处置群体性事件的措施必须要有法律依据

当前发生的群体性事件中，存在着合理要求与违法行为、多数人的一般违法行为与少数人的严重违法行为甚至犯罪行为交织在一起。因此，在处置群体性事件时必须要严格依法进行，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律、法规的有关规定开展处置工作。处置群体性事件只有依法进行了，才能把矛盾和问题的解决纳入到法制化、规范化的轨道上。

3.处置群体性事件必须严格依照法定的程序进行

对于群体性事件的处置必须遵循一定的程序和步骤，要在认真研究的基础上，选择正确的方式，进行妥善处理。各类群体性事件涉及面广，既有根源的复杂性，又有事态的模糊性，还有过程的多层性，因而一般处置难度较大。要在党委政府的统一领导下，各部门各单位相互配合，统一认识，上下一致，充分发挥各自的职能作用，才能达到预期的效果。要根据事情的起因、界定事件的性质及严重程度，进行风险评估，要始终坚持平息事态、维护稳定的目标，坚持“有所为、有所不为”严格法律政策界限，严格遵循法定职权和法定程序，不越权、不失职，将处置工作的各个环节纳入到法律政策轨道，确保处置工作既依法有据，又干净彻底，不留隐患。

群体性事件是我国转型时期社会冲突的重要表现形式，是利益矛盾的一种反映。就其本质而言，属于人民内部矛盾。群体性事件的发生会对社会的稳定和发展产生一定的影响，甚至会导致一系列的破坏性作用。但是，事物都是一分为二的，我们应换个角度更理性地看待此事。在一定条件下，群体性事件所带来的社会冲突暴露出了一些基层政府和组织在管理、决策上的严重不足;暴露出了一些基层干部的官僚主义作风和腐败现象;折射出法律威慑力的软弱可欺等等。因此，应当从正反两个方面全面地、辨证地看待社会矛盾，正视群体性事件，以积极的态度应对群体性事件所反映出的问题。

［1］邓小平文选(第3卷)［C］.北京:人民出版社，1993.

［2］王天敏.企业群体性事件的特点和预防［J］.集团经济研究，2005，(2).

［3］陈利华.群体性事件考验中国［J］.环球，2005，(8).

［4］郭道晖.论社会权力与法治社会［J］.中国法学，2002，(2).

［5］罗瑞林.关于群体性事件的法律思考［J］.政法学刊，2006，(4).