论中国城乡一体化社会保障体系的构建

邵 峰

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖 241000)

论中国城乡一体化社会保障体系的构建

邵 峰

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖 241000)

构建城乡一体化社会保障体系是对一国城市化和工业化水平达到一定水平的反应。中国已经初步具备构建城乡一体化社会保障体系的条件,然而也面临着财政、户籍、农民工、制度建设等问题的制约。要从加强经济发展、改革户籍制度、建设农民工社会保障制度、加强法律和制度建设等方面寻求解决之道。中国可以吸收西方国家现有的经验和教训,结合中国国情,构建符合中国利益的城乡一体化社会保障体系。

城乡一体化;社会保障;体系构建

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次提出,在加强社会保障和改善民生方面,以符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续为原则,逐步建立和完善基本公共服务体系,“提高政府保障能力,推进基本公共服务均等化”,“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”。当前,中国城市社会保障体系已经基本建立,而农村社会保障体系水平还比较低,亟待完善,人民对于提高社保水平的呼声也越来越高。因此,构建城乡一体化社会保障体系将是今后中国社会保障工作的重点。

一、构建中国城乡一体化社会保障体系的意义

纵观世界各国社会保障发展史,均经历了从城市逐步向农村扩展的过程,进而建立起城市农村一体化的社会保障体系。社会保障制度从工业到农业、从城市到农村的拓展是社会经济发展到一定水平的结果。分析英国、美国、西德(当时德国尚未统一)、日本、智利这些典型国家社会保障制度覆盖城乡时,其经济都处于中等或较高水平,工业化、城市化水平也较高,而且进入了工业化后期的“工业反哺农业”阶段。

具体来说,典型国家社会保障制度覆盖城乡时,人均GDP在1055～3075美元之间(英国、美国、西德属于高收入国家,日本、智利属于中等收入国家)。工业产值占国民经济的比重在41.3%～49.6%之间。农村人口比重介于18.5%～56.9%之间(需要指出的是日本当时农村人口占56.9%)。[1]根据《2009年国民经济和社会发展统计公报》显示:2009年中国国内生产总值(GDP)335353亿元,约5.2万亿美元。根据国际货币基金组织2010年发布的数据显示:2009年中国人均GDP是3566美元,按照1970年价格计算为1135美元,已经步入中等收入国家行列。第一产业、第二产业和第三产业占国内生产总值的比重分别为10.6%、46.8%、42.6%,接近工业化进程中期,城市化率为46%。①与典型国家相比,中国经济发展水平尚未达到典型国家社会保障制度覆盖城乡的最高条件,但是已经达到最低要求。而且近年来中国经济一直保持着高速发展,这与日本20世纪50年代凭借高速发展的经济迅速建立覆盖城乡的一体化社会保障的情形非常类似。因此,中国已经初步具备建立城乡一体化社会保障体系的经济基础。

中国现在已经进入工业化中期的工业反哺农业阶段。2004年,胡锦涛在党的十六届四中全会上明确指出:“综观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。”

当前,中国不仅初步具备了工业反哺农业、建立城乡一体化社会保障体系的条件,而且也存在着一些客观要求。

其一,农村的家庭保障处于困境。中国几千年文化一直秉承着家庭养老的传统,这是农村最基础层次上的社会保障制度。农村保障以家庭为载体,实行家庭保障。但是现在的家庭已经完全打破宗族社会,由大家庭进入了小家庭阶段,由于计划生育政策,中国的家庭规模在世界上都是偏小的。而且中国逐渐进入老龄化社会,老龄人口逐年增多,特别是农村老年人口很多。这一切都给家庭保障带来了困境,农村年轻一代养老负担加重。现行的农村社会保障制度包括新型农村合作医疗制度、农村养老保险制度和农村最低生活保障制度,这些制度在一定程度上改善了农村的社会保障水平。但是存在着保障面窄、保障能力脆弱、制度建设滞后、城乡保障差距明显等问题,一直困扰农村社会保障体系的发展。在这种情况下,单纯从农村角度考虑农村社会保障建设已经进入了死胡同。城乡统筹发展,利用城市现有的社会保障力量改革和建设农村社保体系,才是光明大道。

其二,城乡二元结构的社会保障体系不利于城市化进程。中国社会保障体系与中国城乡二元社会结构一样,实行城乡有别的二元社会保障体系,城市社会保障体系无论是在保障水平、保障模式、保障能力还是在保障内容方面都优于农村,这造成了实际上的不公平和效率损失。城乡二元结构的社会保障体系,导致农村进城务工人员被排斥在城镇社会保障体系之外。由于农民工没有社会保障,很难融入城市,从而形成周期性的民工潮,这从每年春运期间民工回乡大军可见一斑。另一方面,农村人口在城市化(大部分是选择进城务工)过程中意味着连农村最基本的社会保障都有可能失去。农村人口城市化进程中的预期成本将会增加,其城市化动机必然会大打折扣,从而不利于城市化进程。

其三,社会主义和谐社会建设的必然要求。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提到,到2020年,构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一,就是要建成覆盖城乡的社会保障体系。城乡一体化社会保障体系,是实现社会公平正义的重要标志,是实现和谐社会的重要基础,同时也是构建和谐社会的重要目标之一。因此,社会保障体系的完善与否必然会影响和谐社会的建设。中国经济一直保持着快速发展,城乡社会保障事业也取得了长足进步,但是城乡差距却在拉大。农村社会并没有因为经济的发展而享有相应的社会保障,农村社会保障建设长期滞后于社会发展。这些问题都有可能会影响中国经济的发展和国家的稳定。建设社会主义和谐社会必须加快构建城乡一体化社会保障体系。

二、中国城乡一体化社会保障体系构建面临的困境

在中国这样一个人口众多的发展中国家构建城乡一体化社会保障体系,绝非一朝一夕可以完成,在具体建设过程中面临着许多困难与挑战。

(一)财政收入和投入不足的限制

任何国家的社会保障水平都离不开财政收入的限制,因此经济发展水平低、政府财力少的国家是不可能建立完善的社会保障体系的。尽管中国经济保持了多年的快速发展,但是从根本上说中国的经济基础还比较薄弱,政府财力有限。虽然已经达到构建覆盖城乡社会保障的最低经济要求,但是中国面临着经济发展水平不均衡、农村人口基数庞大、农村经济发展落后以及城乡差距拉大等现实问题,短时间内建立城乡一体化社会保障体系有很大的难度。据估计,全国需要社会保障援助才能摆脱生活困境的城乡居民总数在1.4亿到1.8亿左右,约占全国总人口的11%～14%。面临着庞大的待保人口,中国财政压力可想而知。

另外,政府投入不足也是城乡一体化社会保障体系难以建立的一个重要原因。2009年用于社会保障和就业的资金只占国家财政支出的9.97%多②,一些地区特别是中西部贫困地区所占比例更小,这与社会保障在发达国家、新兴工业化国家乃至部分发展中国家的财政中成为主要开支项目的差距十分明显。投入不足的局面不改变,真正意义上的城乡一体化社会保障体系建设就将遥遥无期。

(二)户籍制度的制约

中国的社会保障制度以户籍制度进行区分,形成各自独立的社会保障制度即城镇社会保障制度和农村社会保障制度。但随着社会保障制度的改革,相应的户籍制度的改革却没有跟上,反过来制约了社会保障制度的改革和发展。户籍把中国社会保障资源分割成一个个细小的单元,每个小单元各自独立,城乡形成各自独立的社会保障制度,并限制部分人群享受社会保障,造成极大的资源浪费和社会不公。由于各地区社会保险政策的不统一,参保人的社会保险关系难以接续,很难从一个地方转移到另一个地方。这些从根本上讲都不利于人才流动,也与中国的社会主义市场经济体制相矛盾。尽管农村户籍的劳动者已经可以流动,可以到城市寻找更多机会,但户籍制度使劳动力市场并非完全开放,同城镇户籍劳动者相比,他们还不能算做“真正意义”上的城镇居民,无法享受与城镇居民同等的福利待遇。户籍制度的条块分立,特别是农业和非农户口的分立,不利于城乡一体化的社会保障体系的建立。

(三)农民工问题

随着中国经济发展和城市化进程的加快,城市人口可以获得更多的工作岗位和金钱,大量的农村青壮年涌入城市,这些农村进城务工人员统称为“农民工”。国家统计局公布,2009年度全国农民工总量为22978万人,而进入城市的农民工中有将近90%是没有任何社会保障的。因为中国现行的社会保障制度是在城乡分治的背景下建立的,主要针对的是城镇人口,对迁徙和流动的人口缺乏有效的保护。对常年留在城市打工的农民工来说,对其实行农村社会保障显然不现实,但是城市又没有相应的保障政策,这对农民工来说是不利的,同时也是不公的。这个问题解决不好将会影响到国家城镇化和工业化,也会影响国家的长治久安。对于已经进入城市的农民工来说,如何保护好他们的利益将是考验各级政府的难题。

(四)农村社会保障体系不全

在城乡二元社会保障制度下,农村社会保障体系不全、标准过低、覆盖面窄。从保障项目看,城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障,而农民的保障基本上以土地保障和家庭保障为主。到目前为止,农村仅全面开展了特困救助、五保供养等保障项目。[2]其他项目很多流于形式,未能从根本上解决农村的社会保障缺乏问题。

中国城镇一般都建有一直延伸到社区的社会保障服务中心,市民可以就社保相关问题咨询和寻求帮助。而农村目前还没有形成社会保障管理服务体系,基本没有专业化的管理队伍和技术服务。农村社会保障制度的缺失,在城乡一体化社会保障制度建设中需要大量资金投入和制度安排。

三、中国城乡一体化社会保障体系构建的对策

(一)加大经济发展力度,社会保障投入向农村倾斜

2009年中国GDP总量跃居世界第二,但是人均GDP排名世界第99位,说明中国的老百姓还不富裕,中国的经济还要加足马力继续保持健康、稳定、高速发展。在保证国有企业发展的同时,鼓励民营企业发展,扩大财政收入的来源。没有经济的支持,社会保障体系乃至城乡一体化社会保障体系的构建都将成为一纸空文。全国各地都要利用好中国产业结构升级这个契机,促进本地经济发展。例如,安徽沿江地带积极迎接长三角产业转移,促进当地经济发展,同时也为社会保障体系提供了资金,为老百姓带来福祉。

在满足城镇社会保障的同时,财政支出要适当向农村地区倾斜,以弥补长期以来农村社会保障体系的资金短缺问题,使农民真正受益。农村社会保障体系发展滞缓的一个重要原因是资金不足,这与中国长期以来以农促工的发展战略是分不开的,现在要倒过来了,要加大对农村的资金投入。

(二)改革现行户籍制度

中国现行户籍制度的突出特点是城乡二元结构户籍制度。长期以来对农村的忽视、对农村基础设施建设的拖欠以及农民的应有利益得不到实现,其中很重要的原因就是二元户籍制度的鸿沟造成的。现行户籍制度人为地区分农村户口和城市户口,造成一种身份的不平等,农村人口在教育、医疗、就业方面享受不到应有的权利。实现社会公平正义必须打破城乡户籍分立。

对于中国的户籍制度改革,当前主要有两种观点:一种认为取消城乡分立,建立城乡统一的户口;另一种认为保留两类户口,放宽户口迁移的限制。中国户籍制度改革是一项系统工程,关系重大,应以稳定为前提,循序渐进,而不能一蹴而就。因此,现阶段可以先放松户口迁移限制,待条件成熟再建立城乡统一的中华人民共和国户口。

从2010年8月15日开始,作为全国城乡统筹试验区的重庆市率先推行户籍制度改革,计划通过10年时间将1000万农民变成市民。其目的就是要突破城乡二元体制,让进城落户农民工和城市居民一样享受城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”。同时户改还设计了3年过渡期,农民从农村出来仍有宅基地、承包地、林地“三件衣服”。这是一大创新,主要是保护农民基本权益,防止出现“裸身”出村。[3]

重庆市的户籍改革还在进行,如果能够取得成功并向全国推行的话,将有效解决农民特别是农民工的社保问题,也有助于城乡一体化社会保障体系的构建。

(三)建设农民工的社会保障制度

农民工为中国经济建设做出了突出的贡献,是中国劳动力大军的一支重要力量。农民工身处稳定和流动两种状态,有些农民工准备在城市定居,而有些则纯粹是为了赚钱养家,以后还是要回乡。因此,农民工群体不可能适用于一种社保政策,这就需要具体问题具体分析,针对不同情况的农民工有条件有差别地实行保障。对于有意定居城市的有稳定工作的农民工,尽量把其纳入城镇社保体系,与城镇劳动者享有一样的养老、医疗、失业、工伤等社会保险权利。对于那些流动性的游离于城乡间的农民工,要结合农村和城镇社会保障的特点,在城市和农村都将其纳入最基本的社会保障体系。在农村和城市寻求一个最佳结合点,最低生活保障由户籍地负责,基本医疗保障和养老保障的社会保险关系可以在城乡之间携带和转移,进城期间由企业缴纳,回乡期间由户籍所在地补贴,个人缴纳,在工作地享受医疗保险,在退休居住地享受养老保障。不论这些农民工最后是留在城市还是回到农村,都不会使其失去社会保障。建设农民工的社会保障制度,这也是城乡一体化社会保障体系构建过程中的过渡政策。

(四)加强制度和法律建设

对于农村社会保障多部门分散管理的格局,要有计划有步骤地统筹城乡发展,理顺社会保障管理体制。一些冗杂、重复的部门可以适当砍掉。协调各部门的管理,明确各部门的任务,这样既能够降低管理成本,也能够提高效率。

针对农村社会保障体系不健全的问题,在加强农村制度建设的同时,更要完善法律体系。法制社会最重要的依据就是各项事业有法可依,社会保障也不例外。但是,现在中国社会保障法律并不完善,特别是农村社会保障,许多方面需要立法。

社会保险法是指国家通过立法设立社会保险基金,使劳动者在暂时或永久丧失劳动能力以及失业时获得物质帮助和补偿的一种社会保障制度。全国人大常委会于2010年10月28日高票通过了社会保险法。这是最高国家立法机关首次就社保制度进行立法。这对于中国的社会保障城乡统筹发展,构建一体化社会保障体系将提供法律保障。

四、总结

构建城乡一体化社会保障体系,是经济发展和社会改革的必然要求,需要全社会共同努力推动这一体系的建立。然而它需要很长的时间才能建立和完善,要充分考虑各地的经济、社会发展情况,具体问题具体分析,不能搞一刀切。在政策的实行过程中,要充分考虑老百姓的利益,不能违背一切为人民的原则。如果有些政策无法保障人民利益,甚至损害他们的利益,就需要及时予以制止。

西方许多发达国家已经建立了完善的社会保障体系,号称“从摇篮到坟墓”的保障。中国可以吸收西方国家现有的经验和教训,结合中国国情,构建符合中国实际的城乡一体化社会保障体系。

[1]金刚,柳清瑞.中国建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件分析[J].人口与发展,2010(2):91.

[2]孙长学.深化社会保障制度改革研究[M].北京:中国计划出版社,2009:213.

[3]工人日报:重庆模式能否突破户籍改革瓶颈?[EB/OL](2010-09-02)[2010-11-02].http://cq.people.com.cn/news/201092/20109215615-1.h tm.

注释:

①中国人均GDP出自国际货币基金组织网站(http://www.imf.com),其他数据根据《2009年国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局网站)整理。

②根据《2009年全国财政支出决算表》整理。

[责任编辑:陈可阔]

Analysis of Constructing Social Security System for Integration of Urban and Rural Areas

SHAO Feng
(College of Law and Politics,Anhui Normal University,Wuhu,Anhui241000,China)

The construction of integrated urban and rural social security system is on a country’s level of urbanization and industrialization.China has those conditions.However,the construction of integrated social security system is facing financial,house hold,migrant workers,the system constraints and other issues.We can seek solutions from enhancing Economic development,reforming the house hold registration system,constructing migrant workers social security system and strengthening the legal and institutional construction.China can absorb the existing experience and lessons of Western countries,combine them with China’s national conditions and build the interests of China’s urban and rural integrated social security system.

urban and rural integration;social security;system construction

C913.7

A

1673-5595(2011)02-0041-04

2010-11-22

邵峰(1986-),男,安徽宿州人,安徽师范大学政法学院硕士研究生,研究方向:政治学原理和当代中国政治。