老工伤纳入统筹管理的路径探析——基于东北某市的调研

文/刘 哲

老工伤纳入统筹管理的路径探析
——基于东北某市的调研

文/刘 哲

伴随工伤保险制度建设的不断完善，老工伤问题日益显现，将老工伤人员纳入工伤保险统筹管理已成为现实之需。

一、老工伤纳入统筹管理的资金需求情况

本次调研选取该市751家用人单位（已参保396家、未参保355家），涉及工伤保险参保人员231940人，未参保人员132895人。其中，未参保老工伤人员8240人（在职2612人，退休5628人）。

根据《工伤保险条例》相关规定，工伤职工可享受一次性伤残补助金、伤残津贴、护理费、医疗费、辅助器具费、遗属补助金等六项待遇，这是老工伤补偿资金测算的基础。

一次性伤残补助金和伤残津贴计算中的本人工资按2009年该市社会平均工资1770元计算；遗属补助金按2009年低保标准587元/月计算；护理费、医疗费、辅助器具费按该市2009年工伤保险同项人均费用计算（护理费6049元/年，辅助器具费3678元，医药费人均2749元/年）。

以上述标准测算的该市老工伤补偿资金需求情况如下：一次性伤残补助金15488万元；一至四级伤残人员护理费612万元/年；一至四级伤残人员伤残津贴1623万元/年；遗属补助金853万元/年；医药费2265万元/年；辅助器具费一至四级就需372万元/年。

以上数据还不包括患职业病的老工伤纳入统筹管理的资金需求。该市患职业病的老工伤有2455人，这些人纳入统筹管理所需资金包括：一次性伤残补助金4505万元，护理费405万元/年，伤残津贴1089万元/年，医药费674万元/年，辅助器具费247万元/年。

二、老工伤纳入统筹管理的难点

1.人员构成复杂

老工伤问题时间跨度长、档案资料不完整，老工伤人员的构成十分复杂。从该市的调研来看，老工伤人员可以分为四类：目前正在进行或已经列入改革改制计划的国有企业工伤人员和供养亲属；已完成改革改制国有企业中办理了退休或退养的工伤人员和供养亲属；用人单位已参加工伤保险，但在此之前已认定为工伤的人员和供养亲属；已参加工伤保险的事业单位、民间组织中已确认为工伤的人员（供养亲属除外）。

这四类人群中，有些依旧在岗，有些已经失业；有些经过了工伤认定，有些未经认定；有些是老工伤职工本人，有些则是工亡人员的供养亲属。此外，他们还存在着国企改制、职业病等机制上的差异等。

2. 纳入统筹管理的资金筹集困难

工伤保险基金管理采取“以支定收、收支平衡”原则，遵循短期内的收支平衡，基金结余有限。2010年该市征收工伤保险费7809万元，支出7124万元，结余685万元，累计结余5608万元。但是据上面的测算，老工伤纳入工伤保险统筹管理需要巨额资金，有限的存量资金只能保障已参保企业职工的工伤风险，未参保的老工伤纳入统筹管理将面临巨额资金缺口。

即使从全国来看,工伤保险基金的结余也不均衡，老工伤人员较多、问题较大的统筹地区基金的结余反而较少。因此, 当前也出现了因基金承受能力不同，各统筹地区老工伤问题非均衡推进的困境。

3. 缺乏统一的制度安排

人力资源社会保障部虽然已经下发《关于做好老工伤人员纳入工伤保险统筹管理工作的通知》（人社部发[2009]40号），对解决老工伤问题的资金筹措等作出了相应规定。但是，老工伤资格认定、工伤待遇确定、伤残补助与养老津贴发放等老工伤纳入统筹管理的关键性问题尚缺乏统一的规定。例如，在老工伤人员待遇给付方面，各统筹地区有的执行《劳动保险条例》，有的执行《企业职工工伤保险试行办法》，有的执行革命伤残军人优待优抚标准，还有的执行企业自定的标准，造成了各统筹地区、企业乃至企业不同时期老工伤人员待遇标准的不同，待遇水平差距较大，矛盾比较突出。

三、老工伤纳入统筹管理的路径探析

在新形势下逐步将老工伤人员纳入工伤保险统筹管理, 完成向统一制度的平稳过渡是解决老工伤问题的方向。

1.对老工伤人员进行全面的摸底调查

由于老工伤人员构成复杂，组织老工伤人员调查摸底，重新进行老工伤人员的确认就显得十分必要。通过审核相关档案资料,准确掌握老工伤人员构成尤其是人员数量、伤残级别、护理依赖人员数量、辅助器具配置数量、医疗依赖数量等，都对基金测算和制度的完善具有十分重要的意义。、

2.尽快推行“老待遇老办法,新待遇新办法”的统一方案

目前为解决老工伤问题，各统筹地区基本形成了不同的方案：一是“老人老办法, 新人新办法”，以老工伤人员发生工伤的时间为准,适用当时的政策；二是“老待遇老办法,新待遇新办法”，以待遇给付的时间为准, 适用当时的政策；三是完全适用新办法。从实践效果来看，第一种方案过于严苛，第三种方案过于宽松，第二种方案较为合理，是基于待遇的实际发生时间分阶段的适用政策，既能保障老工伤的合法权益，又能避免不合理的待遇给付，应成为解决老工伤问题的最佳选择。

3.多方筹措资金，突破资金瓶颈

解决老工伤问题，“钱”是绕不过的“门槛”。因此，应当积极拓展资金来源，建立用人单位、政府和工伤保险基金等多方合理分担的机制。首先建立专项财政补助资金。通过财政专项资金补贴，将老工伤纳入统筹管理，特别是对原用人单位已经不存在或者经营确实困难企业的老工伤人员，应由政府提供适当的资金补贴。其次，坚持分类解决的办法，实现资金筹集的多元化。对用人单位还存在的老工伤人员，应以所在企业为主体，通过企业出资解决老工伤问题。存在老工伤人员的新破产改制企业，在破产改制时就应按照测算向工伤保险基金缴纳一次性工伤保险费，将老工伤人员纳入统筹管理。

（作者单位：中国地质大学（北京）人文经管学院）