关于2008年国务院部门“三定”工作及“三定”评估工作

中央编办二司

关于2008年国务院部门“三定”工作及“三定”评估工作

中央编办二司

国务院机构改革是政府机构改革和行政管理体制改革的重要组成部分，制定和完善国务院部门“三定”规定是国务院机构改革组织实施的中心环节。2008年，中央编办和国务院有关部门按照国务院和中央编委的部署，分两批对国务院61个部门的“三定”规定进行了重新制定，之后又对 “三定”规定执行情况进行了评估。

一、“三定”的由来和“三定”规定的含义

国务院部门“三定”规定是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。“三定”工作是机构编制工作的一项重要内容。50年代中期，国家为规范部门的职能履行，曾制定过十几个部、委、局的《组织简则》，后来由于历史原因，《组织简则》运行一段时间后即不再实行。1988年国务院机构改革，开始提出了推进政府职能转变的改革理念，同步进行了“三定”工作，以规范政府部门的职能履行。1988年的“三定”称为“三定”方案，1998年国务院机构改革时改称“三定”规定，一直沿用至今。

目前，“三定”规定主要包括六部分内容：一是职责调整，即明确部门取消、划出移交、划入和增加以及加强的职责。二是主要职责，即规定部门的主要职能和相应承担的责任。三是内设机构，即确定部门内设机构的设置和具体职责。四是人员编制，即核定部门的机关行政编制数、部门和内设机构的领导职数。五是其他事项，即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等。六是附则，即明确“三定”规定的解释和调整事宜。

“三定”工作的指导思想是：贯彻落实深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，以构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。具体工作中，着重把握以下原则：一是坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，全面推进职能转变，正确配置各部门职能。二是坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题。三是坚持权责一致，明确和强化部门责任，做到有权必有责，权责对等。四是坚持精简统一效能，整合优化部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。

二、2008年国务院部门“三定”工作突出了三个重点，把握了四个方面

改革开放以来，我国先后进行了六次以政府机构改革为重点的行政管理体制改革，由于面临的形势和任务不同，每次改革的重点也不尽相同。2008年国务院机构改革是在我国改革发展进入关键时期进行的一次重要改革，根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置。

这次“三定”着重把握和解决以下四个方面的问题。

一是认真落实转变职能的要求，把不该由政府管的事项交出去，把该由政府管的事项定清楚。转变职能是这次改革的核心，不管是新组建和机构调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都把职能转变作为这次“三定”的首要任务。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，国务院61个部门共取消、下放、转移出微观管理、行政审批和评比表彰等事项70余项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务性工作交给事业单位或者社会中介组织。同时，按照全面正确履行政府职能的要求，加强了宏观调控、能源管理、环境保护以及食品安全、住房、社会保障等140余项涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责，把该由政府管理的事项切实管好。

二是着力理顺职责关系，切实解决政府运行中存在的职责交叉问题。部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题。这次“三定”，按照部门职责定位和一件事情原则上由一个部门负责的原则，集中解决了宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的80余项职责交叉和关系不顺问题。对确需多个部门管理的事项，如食品安全监管、河道采砂管理、反垄断工作等，都明确了牵头部门，提出了建立健全部门间协调配合机制的具体要求。此外，还着重明确和建立了相关部门间的宏观调控协调机制、预算工作会商机制、金融监管协调机制、科技工作重大问题会商与沟通机制等。

三是进一步明确和强化部门责任，探索解决权责脱节、重权轻责、缺乏监督问题的新路子。在赋予部门职权的同时，明确部门应当承担的责任，做到有权必有责、权责一致，这是这次“三定”工作的一个重要探索，有利于提高政府执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要依据。通过与部门协商，在61个部门的“三定”规定中明确和强化了260多项责任。比如，明确发展改革委承担国民经济预测预警和信息引导、指导推进和综合协调经济体制改革、协调解决经济运行中的重大问题等责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确环境保护部承担从源头上预防和控制环境污染和生态破坏、督促检查污染物减排任务完成情况、监督管理环境污染防治等责任。

四是整合优化内设机构，确保人员编制总量不突破，严格按规定配备领导职数。随着经济社会快速发展，这几年各部门工作任务发生了很大变化，而其现有机构编制多数是十年前确定的。这次“三定”，各部门普遍要求增加内设机构和人员编制。对此，按照严格控制机构编制的要求，在内设机构方面，强调优化结构、内部整合、精干设置，同时适应新形势新任务的需要，加强重点业务司局，加强社会管理和公共服务；在人员编制方面，确保机构改革后国务院现有行政编制总数不突破；在部门领导职数方面，严格按规定核定，对个别因机构整合等原因超职数配备的，允许作为特殊情况在一定时间内过渡，不再扩大部长助理和秘书长的设置范围，总工程师、总经济师等专业技术性领导职务严格限定在专业性、技术性较强的部门。

三、“三定”规定执行情况评估工作是机构编制工作的重要创新

2008年 “三定”工作完成后，中央编办对国务院部门“三定”规定执行情况进行了评估。 “三定”评估工作是机构编制工作的重要创新，是检验国务院机构改革精神和要求落实情况、巩固改革成果的重要举措。

评估工作的目的主要有三个方面：一是全面了解掌握部门“三定”规定的执行情况，查找执行中的问题，进一步贯彻落实部门“三定”规定和各项改革要求。二是结合新的形势和任务需要，研究提出调整完善部门“三定”规定的建议意见，特别是重在查找体制上的问题，为下一步深化改革奠定基础。三是通过评估，进一步加强机构编制管理制度建设，提高机构编制工作的科学性、规范性和有效性。

评估的内容主要有七个方面：一是各部门贯彻落实“三定”规定的具体措施。二是各部门职能转变是否到位，是否严格按照“三定”规定履行职责。三是各部门强化和落实责任的具体措施。四是部门之间、部门内设机构之间的协调配合机制是否健全和完善，职责分工是否顺畅。五是各部门内设机构的实际职责、名称、规格、数量等是否符合“三定”规定。六是各部门是否有违反“三定”规定超配机构、擅自提高机构规格、超编配人、超职数配备领导干部等情况。七是各部门对进一步完善“三定”规定和深化改革的意见建议。

这次评估从2009年7月开始，到2010年3月结束，评估采取自评和实地调研评估相结合的方式。在各部门自评的基础上，中央编办组织若干工作组对发展改革委、工业和信息化部等20多个新组建以及职责调整较大的部门进行了实地调研评估，并分别形成评估报告。在全面汇总分析的基础上，形成总体评估报告。

通过评估，进一步验证了中央关于深化行政管理体制改革和国务院机构改革的决策部署是完全正确的，各部门从大局出发，努力工作，“三定”规定执行是富有成效的。当然，评估中也发现了一些问题，主要有三个方面：一是有些职能转变方面的要求和措施还没有得到很好的落实，政府对微观经济活动干预仍然过多，行政审批事项还需要进一步规范和减少，社会管理和公共服务还需要进一步加强；二是有些体制机制需要进一步完善，例如，在抗震救灾中暴露出来的应急管理体制问题，在应对国际金融危机过程中暴露出来的金融监管体制问题，都需要逐步研究解决；三是部门间的协调配合还需要进一步加强，一些职责分工还需要进一步落实细化和明确。

对评估中反映和查找出来的问题，中央编办进行了认真研究，根据不同的情况，提出不同的解决办法。对部门自身能够解决的问题，要求部门限期整改，严格按照“三定”规定加以落实。对部门自身难以解决的问题，按照边评估、边整改的思路，逐步研究完善。短期能够解决的，有的已经提出解决办法并加以落实。例如，为理顺部门职责关系，经国务院和中央编委批准同意，2010年重点协调解决了电动汽车及其充电设施管理、药品流通管理、“瘦肉精”监管、职业卫生监管、海上溢油应急处置、建筑垃圾回收再利用等一批社会关注的部门职责分工事项。对于一些深层次的体制机制问题，解决起来需要一个过程，中央编办将按照深化行政管理体制改革的要求，统筹研究、逐步解决。