浅谈拆迁许可涉诉案件中的一些问题及对策

杭州市国土资源局萧山分局 沈 琦

浅谈拆迁许可涉诉案件中的一些问题及对策

杭州市国土资源局萧山分局 沈 琦

近年来，随着城市化建设的推进，城乡统筹发展力度的加大，土地资源需求正在急剧增长，因而在集体土地上的拆迁工作也面临着更大的责任与压力。为更好强化职责，推动依法行政工作，我们国土部门就要认真总结反思在拆迁许可案件应诉过程中暴露出来的一些问题与不足之处，借以更好地开展今后日常的国土业务工作及复议、应诉工作。

一、杭州市范围内拆迁许可行政案件的审判依据

根据目前复议机关及一审、二审的法院审理该类案件所依据的法律、法规看，主要是依据1997年10月17日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，1998年6月26日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），该拆迁条例自1998年8月1日起施行，从法律位阶上看，该条例属于地方性法规。

在行政复议、行政诉讼案件中，复议机关及司法机关主要是依据《拆迁条例》第八条第一款的规定审查拆迁许可行为的合法性。该条例第八条第一款规定：“建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。”根据该规定，申请人向国土部门提出许可申请时必须提供的文件有：建设项目批准文件、用地批准文件、拆迁计划、拆迁方案。国土部门在应诉时，应当围绕该条款对申请人提交文件的具体要求准备诉讼材料，向复议机关和司法机关表明许可行为的合法性。

二、当前应诉工作中存在的问题

从实际应诉情况来看，我们尚存在以下一些问题，值得引起重视：

1、忽略证据的合法性要求，始终以证据复印件代替原件。在庭审质证时，原则上要出示证据的原件，特别是国土部门审查时依据的前置其他行政机关的批准文件，因为，根据行政诉讼证据规则的规定，复印件一般无法作为一个案件的定案依据的，除非有合理的说明，否则，属于不符合证据的形式要件，会因形式不合法而被审查机关不予采信，结果是由国土部门承担不利的诉讼后果。例如，建设项目的批准文件应包括发展和改革局的立项批复文件和规划局的建设项目用地选址意见书或规划许可证及附图，而在有的案件应诉时，国土部门举证时不出示上述文件的原件。实际上，立项批复文件均能提供原件，而规划局的建设项目用地选址意见书或规划许可证是由杭州市规划局颁发，一般只有复印件，但对此我们在应诉时也缺乏必要的说明。

2、举证不充分，证据链不严密，导致证明力不强。在举证时，只注重关键证据本身，忽略了能起到说明和补充作用的关联性证据。例如，在举证建设用地批准文件时，往往只提供浙江省建设用地审批意见书，而从审批意见书上，只能看到省政府的审批意见。该意见一般较为笼统，表述为，同意区政府第几批次的建设用地，而不能较直观反映出案涉地块的批准文件。当然，从工作实际出发，通常是很多建设项目的用地数量加在一起向上级部门报批，但仅从审批意见书上难以看出该用地批准文件批准的土地与案件所涉土地有任何关联性。这时，就需要举出可以说明用地批文与案涉地块有关联的其他说明性文件。再例如，由拆迁人制定的拆迁计划中，往往只有一张表格，而该表格中显示出来的仅仅是具体的镇、村，拟拆迁的户数、面积，安置计划的调产安置户数、面积，过渡计划中的过渡方式，对案件相对人与拆迁计划的关系也无从知晓，这样，不仅使复议机关和审理机关难以理解，也易成为案件相对人及律师攻击的目标。

3、相关的规范性依据提供过少，导致对方当事人对被诉行为的合法性产生质疑。如在拆迁条例第三条规定：杭州市人民政府土地管理部门（以下简称市土地管理部门）主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作；市辖各区土地管理部门负责本区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。第三十六条规定：杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。而对方当事人及其律师经常会提出，萧山作为杭州市的一个区，而非县（市），为何有权限可以参照执行？我们又不能提供相关文件依据，造成局面上的被动。又比如在拆迁条例第十七条规定：拆迁私有住宅用房，实行迁建安置或者调产安置。迁建安置和调产安置是不同的安置方式，对被拆迁人的利益会产生不同影响。而在我们提供的拆迁方案关于拆迁补偿安置一项中，只列明安置方式为调产安置，没有说明为什么采取该种安置方式，对方当事人往往会提出为何拆迁条例赋予的选择权没能够行使，相关的政策文件依据何在等质疑，我们往往未能提供已有的相关政策依据。

三、完善应诉工作的若干对策

针对上述应诉工作中存在的问题，笔者认为，可以采取下列措施予以弥补和完善：

1、加强证据法规的学习，提高举证质量。要充分理解有关司法解释的规定，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章……针对当前举证时不重视证据原件的问题，我们要尽可能的提供相关证据的原件，即使有困难，也要想办法弥补，例如，拿到规划部门的建设项目用地选址意见书或规划许可证后，可以到发证机关杭州市规划局加盖公章，注明出处，加盖核对无异章。

2、提高证据链条的严密性，增强证据的证明力。

在准备建设用地的批准文件时，除了提供浙江省建设用地审批意见书外，还应附上某年度某个指标第几批次项目用地分类面积的汇总表或明细表。这样就能清晰表明案涉地块与批准用地之间的关系。在准备拆迁计划时，也应附上征用集体土地房屋拆迁调查表，该表上记载的被拆迁人姓名、家庭常住人口数及房屋拆迁面积及拟安置途径等内容，这样就可直观反映被拆迁人与案件相对人之间的关系。依靠证据之间的相互印证和相互说明，提高证据的证明力。

3、及时提供作为决策依据的政策文件，提高决策的透明度。例如，针对案件当事人经常提出的杭州市国土资源局萧山分局为何具有核发房屋拆迁许可证的职权问题，实际上是有文件为依据的，中共杭州市委、市政府在2001年下发市委［2 001］8号文件，主要内容是关于萧山余杭撤市设区后机构变更、机构级别、职责事权、管理权限等方面的规定。其中第五点是关于萧山余杭两地政策、法规的连续性问题。撤市设区后，按照杭州市人民代表大会常务委员会关于萧山、余杭市撤市设区有关政权机构名称等问题的决定，杭州市人民代表大会常务委员会颁布实施适用城区的地方性法规和决定、决议，仍按行政区划调整前的规定执行。土地征用、房屋拆迁等政策目前维持现状。所以，提供中共杭州市委、杭州市政府的市委［2001］8号文件，就能很好地解释权限问题。另外，在安置方式的选择上，我们可以要求拆迁地相关乡镇提供征迁安置文件选编，其中对安置方式已有明确规定，故可以提供相关文件的具体规定，以供审查机关和对方当事人了解。

四、关于完善今后国土管理日常工作的几点建议

1、建议规范拆迁申请表的内容。我们在提供的证据材料中，有一份是征用集体所有土地房屋拆迁申请表，表中的内容较为繁杂，为了工作及日常应诉所需，可否将拆迁条例列明的四大块内容，先排列在前，如（1）建设项目批准文件、（2）建设用地批准文件、（3）拆迁计划、（4）拆迁方案，余下需列入的内容再排列下去，这样使办案法官可以一目了然，提高工作效率，也使我们的拆迁工作更为规范，科学合理。

2、建议加强行政许可法的学习，提高许可程序的民主化程度。因为杭州市拆迁条例在1998年实施，在施行后的十多年间，我国的依法行政工作有了长足的发展，一大批有关行政的法律、法规相继颁布，人民群众的法律意识也有了相应提高，故对我们的行政管理工作提出了更高的要求。如全国人大常委会于2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》已于2004年7月施行。其中第七条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。因此，在相关条件具备充分的前提下，可否在程序上充分保障公民、法人的合法权益，以便更好地维护公共利益及社会秩序，更好地保障和监督国土行政管理工作，切实推进国土资源各项事业的发展。