前置电子扫描在杭州市地籍管理信息化中应用方案研究

杭州市国土资源信息中心 张园玉

前置电子扫描在杭州市地籍管理信息化中应用方案研究

杭州市国土资源信息中心 张园玉

随着信息技术的深入发展，企业、政府部门网上办公自动化系统应用已经十分普遍。但是，由于人员计算机水平参差不齐、网上办公与传统手工办公流程的差异较大、电子印章、签名、审阅等实际应用法律效用还有待验证等原因，在实际应用中，仍采用纸质和电子双轨制，纸质档案资料的传递流转和资料复印等占用了一定的工作量。地籍管理信息化建设在杭州市局起步较早，多数业务办理均是窗口受理、后台办理的统一模式，通过近几年的努力，业务规范化水平和信息化水平得到了普遍的提高，为前置扫描、网上无纸化办公打下了良好的基础。结合杭州市局实际情况，本文提出在地籍管理信息系统建设实现受理时收件材料前置电子扫描，实现土地登记等业务网上无纸化审批，有利于窗口竞争力的进一步增强，全面提升杭州市局地籍管理信息化服务水平。

一、工作背景

1、窗口建设需要。杭州市局办事窗口的领先优势得益于较早地确立了服务为民的理念，推行了一系列让群众获得便捷和实惠的举措，赢得了群众的信任和赞誉，有先行一步、先入为主的优势。但是随着服务型政府建设的不断推进，各政府部门对窗口建设都提高了重视程度，加大了人力物力投入，精简了办事程序，提升了服务水平，与我们窗口的差距正在逐渐缩小。要进一步提升服务品质只能依靠内部挖潜，从优化办事流程、提高办事效率等方面寻求创新点。

2、业务成果应用需要。目前土地登记形成的纸质成果案卷全部由最后一个归档环节扫描，造成档案扫描工作量大、时间紧、压力大。档案扫描流程分以下工序：编号、拆案卷、整理、扫描、检查、入库。经测试，一本共57页的初始登记大宗地案卷经高速扫描仪扫描归档所用时间约20分钟。由于各种资源的限制及历史原因，档案扫描均有一定程度的滞后，一般大宗地案卷归档后一周内扫描入库，单套住宅的案卷扫描滞后时间较长，有的甚至半年、一年，给业务人员的后续应用造成众多不便。

3、条件基本成熟。一是地籍管理系统建设为电子扫描应用提供了软件系统基础，系统支持扫描文件的快速载入、存储和查询。二是电子扫描技术及产品的进步为电子扫描提供技术支撑。三是相关单位在电子扫描应用的成功经验提供了很好的借鉴如青岛国土局、杭州市房管局等。

二、基本情况

1、窗口办文流程情况。目前来杭州市局窗口办证群众的办事路径包含4个环节：复印—受理—缴费—取证，经初步统计从复印到最后取证时间在1个小时左右，遇上人流高峰期，在复印处个人用户办证复印量大，历时长。

2、地籍管理（土地登记）材料类型情况。土地登记受理材料主要由三部分构成，一类是公共资料如申请表（原件）、委托书（原件）、土地登记法人代表身份证明书（原件）、企业营业执照或组织机构代码证（复印件）、委托人和受托人的身份证（复印件）等，一类是权源资料如出让合同、转让协议等，还有一类是其他内容，如房产证、契证、门牌证(复印件)等。总结来看，土地登记材料呈现种类复杂，大小不一，多页装订文档多等特点。

3、电子扫描产品性能对比分类情况。目前的电子扫描产品有两种选择，一是扫描仪，二是数码相机。扫描仪的优点是精度高、图像清晰，支持扫描信息提取和全文检索，缺点体积较大，速度相对较慢。多功能的数码扫描一体机支持复印、扫描和打印，扫描同时集成平板和高速扫描仪功能。数码相机用于拍照扫描，优点是无需专业图像解析软件，速度较快，体积较小，缺点是需采用特制的机架将数码相机固定后拍摄，成像后可视清晰度不高，受外界光源影响较大，不支持信息提取。

（注：数据来源于网络、信息咨询等，仅供参考）

三、扫描方案

从业务与扫描之间的顺序关系来看，扫描可以分为前置扫描和后置扫描。前置扫描可分成前置专人集中扫描和前置各窗口分散扫描。鉴于目前拥有的扫描仪性能和体积无法适应分散扫描的要求，建议采用前置集中扫描业务流程，如图1所示。与前置扫描业务流转模式相对应，后置扫描是实现在正常业务纸质办理完毕后实现扫描入库的模式，与现在杭州市局现有模式基本一致。如图2所示。“后置扫描”与“前置扫描”的区别在于，流程中的扫描环节被移除，不经过“扫描”而直接进行业务办理，当业务办理完成后，我们再进行扫描和归档的工作。扫描后置导致档案影像生成和查询有时间差，且扫描影像未在办理过程中经过审核，其准确性检查难度加大。

图1 前置扫描业务流程

图2 后置扫描

前置扫描的具体流程描述如下：

用户前来办事的第一个环节是扫描（替代杭州市局目前复印环节），扫描工作人员将用户办理需要提供扫描的资料进行扫描，并将扫描件按各业务材料目录统一存放到中间服务器，并生成一个一维条形码数据打印输出，并交给用户到窗口进行正式受理。

在“窗口受理”环节，窗口人员接受用户提交的原始纸质材料，确认符合受理条件后，则受理该业务。同时，通过条形码读取设备读取用户提交的扫描材料编号，使用一维条形码既可以避免手工输入数据时可能会发生的错误，也可以提高工作效率。通过该编号，系统将自动实现下载中间服务器上的对应任务的电子影像文件，建立与该办件业务关联，并实现电子表单数据与影像数据统一流转。

扫描完成后，进入正常业务办理，在办理过程中经办人员对扫描材料进行进一步的审核确认。办理完毕后，会产生一些新的需要扫描的材料，如签字盖章后的审批表等，这些材料需要等案卷办理结束后补扫进入系统。补扫的操作流程和前面“扫描”完全一致，此处就不再复述。

扫描工作效率影响因素

（1）扫描仪：对比扫描仪各项性能，根据杭州市局当场办件要求，扫描仪的工作效率是个重要因素。

（2）案卷大小：接件数量以及各个案卷需扫描的材料的多少、是否需要拆分整理、扫描特殊处理（如需要平板扫、双面扫等特殊要求）；

（3）扫描材料目录的完备性：系统会根据业务生成对应的扫描材料目录，并实现扫描后材料的快速拖拽挂接；若材料目录不全，扫描工作人员需手工补充材料名称，多耗费时间；

（4）实施扫描工作的人员工作熟练度与复杂度；

（5）地籍管理信息系统扫描子系统的支持力度。

四、系统设计

地籍管理信息系统将制作专业的一体化扫描工具完成整个扫描的工作流程。在受理环节，该工具首先从业务数据库中获取该业务的业务类型，并生成档案目录清单，实现将原始纸质材料都扫描进系统，然后在程序中对这些电子影像文件进行加工处理，完成后，采用拖放的方式，将这些图片归类到相应的档案目录中，并输出对应的一维条形码。如图3所示。

图3 扫描工具

在业务办理过程中，系统将提供电子影像查看功能，并开发权限配置模块，以便于不同用户查看权限范围内的电子影像数据。

在归档环节，地籍系统将实现与档案管理信息系统的无缝衔接，将前端扫描数据的最终归档入库，避免重复扫描。地籍系统的扫描材料与档案系统的材料虽采用不同的数据库保存，但档案系统与地籍系统的目录结构需保持一致，即在扫描和案卷流转过程中，所有的电子影像文件都是按照最终的档案目录结构进行存储。在业务流转完成后，可以省略人工编目的过程，程序可以根据档案目录中的电子影像文件自动生成卷内目录信息，并实现无时间差的档案影像入库查看。正式归档前，系统根据所有材料重新编页码与扫描最终归档目录，并以受理号为单位，将扫描件、扫描目录以及该项目基本信息作为查档索引自动打包；归档时，档案系统以受理号为单位，下载档案资料、目录以及项目基本信息。下载完成后，地籍系统资料库中将不再保存该资料，减轻系统数据负荷，档案检查并通过后上传至档案系统中，供业务人员查询调用。前置扫描可以实现完全的无纸化办公，经办人员不再需要纸质材料流转，以避免业务经办过程中原始材料的丢失，并提高审批效率。

五、建议

结合目前杭州市局窗口办文模式和大宗地提速、单套住宅当场办结要求，针对大宗地业务和单套业务的不同特点，提出以下建议：

1、单套业务采用前置集中扫描和后置补扫模式

单套业务办理材料相对简单且数量不多，但日办理量大且时间较短，因而建议采用前置集中扫描代替前置复印环节，既不影响现有窗口办文时限，也未对目前办文模式做大的调整。

2、大宗地业务先采用后置扫描模式，待单套扫描模式成熟稳定后，再确定采用前置扫描

大宗地业务材料复杂、种类多、数量大，但日办理量相对较少，结合大宗地土地登记提速需求，建议采用后置扫描方式，保障大宗地办理提速为先。

3、增配窗口集中扫描人员和至少一台高速扫描仪

前置集中扫描需要至少一名扫描操作人员和扫描件检查入库人员，在多功能高速扫描复印一体机的支持下，进行集中扫描和检查入库。

4、完善案卷移交和接收程序，做好与档案管理信息系统衔接

移交档案时，档案管理人员接收档案时要核对检查纸质和电子档案，确保纸质案卷和系统电子案卷一致性、同步性，核对无误后进入归档环节，归档环节的主要工作包括封面打印、核对目录、编卷宗号和页码、补扫并最终检查归档，地籍管理信息同步入档案管理信息系统，最后提交结束。