宁波市关于防止征地行为与农民利益冲突工作情况的调研

宁波市国土资源局 张志勇 谢思臻 谢建定

宁波市关于防止征地行为与农民利益冲突工作情况的调研

宁波市国土资源局 张志勇 谢思臻 谢建定

根据省国土资源厅《关于开展防止利益冲突课题调研工作的通知》精神，围绕“防止征收地行为与农民利益冲突”这一课题，我局先后赴全市各地进行调研，通过听取汇报、查阅资料、组织座谈、上门走访、征求意见等多种途径和方式，了解掌握我市各地集体土地征收和农民利益保障的基本状况。现将有关情况调研如下：

一、主要做法与成效

近几年来，政府在征收集体土地时的行为与农民补偿安置的要求很容易形成矛盾和对立，往往容易出现较多较大的利益冲突。妥善处理好这个热点难点问题，防止和减少政府与农民的利益冲突，关系到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，关系到政府土地征收工作的顺利实施、各类项目建设的按时进行，更关系到社会的和谐稳定和经济的健康发展。为此，我市各级政府在征收集体土地、推进经济发展的同时，不断探索保障农民利益的方法和途径，妥善处理发展、征地与稳定的关系，把发展用地的速度、征地补偿安置的力度同人民群众可以承受的程度统一起来，使农民共同分享工业化、城镇化的成果。

1、严格履行征地程序。严格履行征地程序是防止征地行为与农民利益冲突的一个重要内容。一是严格执行“告知、确认、听证”程序。在征地报批前，由国土资源部门将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置方式等，以书面形式告知被征地村集体经济组织和农户；对拟征土地的权属、地类、面积以及附着物情况进行调查，并与村集体经济组织和农户共同确认调查结果；对村民有异议并申请听证的，按《国土资源听证规定》举行听证，使征地工作充分保障被征地村集体经济组织和农民的知情权、参于权、监督权和表达权。二是依法履行“二公告一登记”制度。在收到征地批准文件之日起10个工作日内，由国土部门拟定征收土地方案公告，报经同级人民政府批准后，采用网络、报纸等媒体和所在地村张贴同时进行的方式进行公告；及时履行征地补偿登记手续。国土部门进行补偿、安置方案公告，将补偿登记情况的补偿安置方案告知被征地村集体经济组织、农村村民或者其他权利人，最终将征地补偿款及时拨付给被征地村和安置对象。通过严格履行征地程序，注意把好征地中各个环节，确保被征地农民以及利益权人的知情权和参与权，以达到征地的依法性目的。

2、及时完善征地补偿安置政策。近年来，我市结合本地实际，先后研究制订出台了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及其实施细则等地方性法规和政策性意见，以指导和规范全市土地征收和补偿安置工作。同时，不断加大征地补偿力度。2003年，我市调整了按年产值倍数法为“区片综合价”计算补偿标准的做法，实行等量征地等价补偿。2009年1月，又两次调整了征地补偿区片综合价，全市平均提高幅度为49.2%，最高达102%，调整后的区片综合地价最高达到每亩9.65万元。大多数县（市）、区在区片综合价调整的同时，也相应调整了青苗和地上附着物的补偿标准，并妥善做好新老政策的衔接与过渡工作。由于新调整的征地综合区片价充分考虑了依法性、合理性和可操作性以及多方平衡等问题，因此实施两年来，全市未发生一起较大信访和复议诉讼事件。

3、建立被征地农民养老保障制度。2002年，我市制定出台了《宁波市被征地人员养老保障试行办法》（甬政发〔2002〕125号）。社会保障所需资金按照政府、集体和个人三方合理负担的原则解决；政府承担的费用从土地出让收益中列支，村集体承担部分从土地补偿费和村集体经济积累中列支，个人承担部分在安置补助费中抵交，经济条件较好的村集体，所有费用一律由村集体交纳，而且养老保障待遇依据经济发展和城镇居民生活水平情况适时调整，目前每人每月已达到500元。通过建立、实施和逐步完善被征地农民养老保障制度，目前我市已建成了一个完整的被征地农民养老保障体系，真正做到了被征地农民应保即保和即征即保。截止2010年底，全市已有132个镇（街道）、2256个行政村共计56.78万余被征地农民参加了养老保险，参保覆盖率达86.3%。

4、积极推行村发展留用地制度。推行村发展留用地制度是保障和提高被征地农民利益的又一重要举措。几年来，全市各地分别出台相关政策，实施了村发展留用地政策。我市村发留用地的用地性质一般为工业、商业或商务办公，其中市“三江片”留用地都以为商业或商务办公，其他的县（市）、区有工业、商业或工业与商业一定比例确定。留用地面积一般按征收土地总面积的5%至12%核定，如鄞州区5%，北仑区7%，市“三江片”10%，余姚市12%；在工业与商业比例确定中，有8：2和7：3等情况；安置方式主要以落地为主；货币安置，如镇海、余姚、东钱湖、高新区的工业用地货币安置价每亩分别为6.5万元、20万元、20万元、60万元，高新区的商服用地货币安置每亩为250万元，其他区域的商服用地的价值在每亩500万左右。开发方式主要有自行开发和联合开发，其中用于商业或商务办公的以联合开发为多。村发展留用地制度赋予被征地村集体经济组织适当的发展空间，为被征地成员提供了基本的生产生活保障，同时也加快了农村拆迁安置进程，促进了城镇规划建设的顺利推进。

5、努力实施其他保障性政策。为促进村级集体经济的发展壮大，改善被征地农民的生活条件，我市各地还采取了一些其他保障性政策。如有部门地方结合本地的房屋拆迁安置工作，将部分经营性用房分配给当地村集体经济组织经营，村集体用来出租获得收益。如某区街道7个村在城区拆迁时，政府安排营业用房面积达1.31万平方米，年租金收益600多万元，最多的一个村每年能分126万元，今后每年还有一定比例的增加。还有某区街道将光明村30亩左右商业储备地块拍卖所得的出让金收益的一部分补贴给村集体，用于解决该村新村建设拆迁安置资金平衡，资金额度达2500万元。此外有的还对40-50岁年龄段的被征地农民给予每月200元的务工补助，对于自谋职业的税收上给予减免，对于进企业务工的免费给予培训。

二、存在主要问题及原因分析

土地征收行为具有依法性、补偿性、强制性的特点，也体现了政府行为的主动性，而被征地农民处于被动的状态，由此产生利益冲突的可能性更大。尽管我市在防止征地行为与农民利益冲突工作中做出一些成效，但尚存在不少问题：

1、征地补偿标准与农民期望差异大。近年来，我市现行征地与拆迁补偿标准进行了多次的调整，应该说在保护被征地农民和被拆迁人的利益方面做出了较大努力。但现行的征地补偿标准仍与农民的期望有较大差异。2009年上半年全市征地补偿标准进行了调整，其中区片价（土地补偿与安置补助）平均上调50%左右，青苗及地上附着物补偿标准也有较大幅度提高。但征地补偿标准提高后，同巨额的土地出让金相比，农民的心理仍然不平衡，由此导致了征地难度不断增大，征地难的问题将仍是政府今后一个时期内难点问题。

2、预征土地及历史问题暴露。据不完全统计，自2000-2005年，全市共计预征土地面积达14.62万亩，其中最多县（市）、区达到4.32万亩，一般在1万亩至3万亩之间。主要是当时各地热衷开发区（园区）建设，在未办理农转用手续的情况下擅自与村集体签订征地意向书，有些已造成违规违法用地的事实，对农民实施安置补偿，有的土地收回到村集体统筹管理，统一用于农作物种植或农业开发。农用地转而未征现象依然存在。产生的主要原因是：工业及经营性用地以“招拍挂”方式出让，其征地补偿款是由土地竞得者上交财政后再补偿给村，产生付款晚，只好征地程序履行滞后的情况，与《征收土地公告办法》规定相矛盾；城镇规划调整和配套政策未到位、历史遗留问题未解决等影响了“二公告一登记”手续的履行。

3、村发展留用地问题与矛盾不断积累。近几年，随着工业化、城市化进程不断加快，城市和城镇规划区征地数量一直居高不下，全市各地不同程度地存在留用地指标欠账情况。如市“三江片”至今留用地欠账在1200-1400亩之间，多数县市区不同程度地存地欠账情况。全市大多数地方征地报批时不能同步解决留用地落地问题，尤其是市“三江片区”及各县（市）区的城镇建成区，村干部呼声较大，原因是这些区域可供开发利用的土地资源日益稀缺。此外，一些地方采用货币安置时又面临资金缺口的问题。如市“三江片区”的商业和商务办公用地货币补偿价格每亩在400万元左右，按“三江片区”村发展留用地缺口1300亩计算，就需要52亿元左右资金。

4、“抢种”现象较为突出。近几年来，我市一些地方出现了征地索赔“专业户”，政府土地征到哪里，这些人就抢种到哪里、索赔到哪里。他们往往通过租用方式获取土地，由花木场老板提供花木，雇佣劳力进行种植和养护。究其原因是这些人钻了政府“有苗则补、无苗不补”的按实补偿政策的空子，利用多年生作物的可移植性与征地报批周期长的矛盾，一旦征地公告贴出，就成了抢种的信号，再加上目前评估单位管理乱，容易使很多被征地人员实施“抢种”。

三、下步工作建议

妥善解决上述问题，要紧紧依靠各级政府对征地工作的统一领导，突出政府在征地工作中的主体地位，还要进一步理顺征地工作机制，下功夫处理好征地行为与农民利益要求的矛盾，切实防止利益冲突。

1、在加大法律法规与政策宣传力度上下功夫。要让农民群众增强发展观念。做好土地征收工作是为了推进各类项目建设，促进经济社会快速健康发展，经济发展又会给城乡居民带来更好的生活，从而走上共同富裕的道路。要通过强化宣传工作，让农民群众充分认识和理解征地与发展的关系。要与群众摆事实、讲道理，耐心传达和解释有关政策和文件精神，设法做好解释沟通工作，对个别特殊家庭更要动之以情、晓之以理，用真诚感化他们，使他们支持和理解征地工作。二是讲究群众工作的方式方法。有些问题的解决要靠我们去做群众的思想工作。例如在宣传发动过程中，不能简单地开会了事，要根据实际情况，采取各种群众能够接受、乐于接受的方式。实际证明，只要我们及时做好相关法律法规和政策的宣传工作，就能够取得广大群众的理解和支持，许多矛盾就能及时得到缓解和解决。

2、在解决实际问题上下功夫。一是要妥善解决农民群众直接关心的利益问题。如适时调整提高征地补偿与养老保障标准，每年安排一定用地指标用于农民住房建设，有条件的地方着力推进被征地农民的医疗保障制度等。二是设法落实村发展留用地政策。结合土地利用总体规划修编，对发展留用地进行统一规划、统一开发、集中建设，以提高土地利用率，同时通过货币和经营用房安置等多种途径解决村发展留用地。三是研究防止“抢种”的措施。不断完善青苗与地上附着物的补偿政策，使补偿价格更具合理性。对特殊性或价值较高的补偿项目，建立专业评估制度，实施村级包干与奖励相结合的办法。四是抓好转而未征和预征土地的整改工作。理清所有的项目、数量和征地环节未到位情况，尽快研究处理方案，落实转而未征土地的整改。突出解决基本农田上的预征问题，尽最大可能予以消化。五是加强沟通与协调工作。各级政府及相关部门应重视和加强沟通与协调，及时解决征地中的疑难问题和历史遗留问题。

3、在规范征地工作与培训考核上下功夫。一是严格统一征地区片价格补偿标准。市级层面应从全市范围内尽量予以平衡统一，并研究出台相关指导性意见。各县（市）、区应加强对征地补偿标准的落实，不能随意降低或突破补偿标准。二是加强对征地人员的配备和征地工作的考核。各地征地工作力量不足的，应及时配足配好专业人员；同时，上级政府对下级政府的征地工作实施年度考核。三是加强业务指导与培训。市级层面应加强对各地征地工作的指导与管理，组织对各县（市）、区业务人员的培训。同时还应重视对村民代表的征地知识培训，以加强对征地工作的支持力度。四是建立征地工作督查制度。市级政府及相关部门应对各县（市）、区的征地情况进行督查，要细化考核与督查办法，确保考核与督查工作达到高效有序。对于考核和监督的情况随时予以通报，做得不好的要加以批评，努力做到奖惩分明。

4、在处理好争议案件和化解矛盾上下功夫。一是妥善处理征地诉讼复议和信访问题。如征地争议裁决案件和较大争议问题的处理，从村委会到县（市）、区政府都必须引起高度重视，认真负责地做好接待处理工作，有关部门要及时了解民情、充分考虑民意、努力改善民生。二是要认真排查梳理征地中的不稳定因素。对于苗头性问题，要加强梳导，并设法尽快解决；对于可能发生群体上访的要重点排查，力争从源头上消除隐患；对于已经发生以及排查出来的矛盾和问题，要及时制定化解方案，千方百计把不稳定因素解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态。