南宁市廉租住房制度实施问题研究

●陆少妮

南宁市廉租住房制度实施问题研究

●陆少妮

廉租住房制度是深化城镇住房制度改革的一项重要内容，对于构建和谐社会有着重要的意义。近年来，为解决城市低收入住房困难家庭的住房问题，实现居者有其屋的目标，南宁市政府发挥积极作用，廉租住房制度的建设也取得了较快的发展。然而由于南宁市廉租住房制度的建设时间不是很长，在运行中还存在着保障覆盖面重叠交叉、退出机制的难操作等问题。要解决这些问题，南宁市应建立统一协调的保障性住房的法律法规，正确引导城市居民转变住房消费观念，完善廉租房制度的退出机制。

住房保障 廉租住房制度 南宁市

近几年来，在房价的居高不下的同时，城市低收入家庭越来越无力解决住房困难的问题。为了解决城市低收入家庭的住房困难问题，城市政府正在大力地推行廉租住房制度。廉租住房主要是指城市政府通过发放租赁住房补贴、提供实物住房等方式向城市低收入住房困难家庭提供的租金相对低廉的普通住房［1］。廉租住房制度作为一项社会住房保障制度，其意义就在于帮助城市低收入住房家庭解决住房困难的问题，促进城市的稳定发展。随着南宁市廉租住房制度建设的加快，廉租住房制度在实施过程中遇到的问题也开始暴露出来。如何完善廉租住房制度，是摆在政府面前的一个重大课题。

一、南宁市廉租住房制度实施现状

为解决低收入家庭的住房困难问题，南宁市从2002年1月21日实施《南宁市廉租住房管理办法》开始建立起廉租住房制度。2006年5月1日南宁市实施《南宁市城镇廉租住房管理办法》，进一步完善南宁市廉租住房制度。与2002年的管理办法相比，2006年的《南宁市城镇廉租住房管理办法》对廉租住房制度做了调整改善：分配方式上，由原来单一的实物配租方式转变为以租赁补贴为主、实物配租与租金核减相结合的方式，分配方式多样化，并且实物配租优先“特困家庭”；廉租住房申请条件上适时调整，由必须享受最低生活保障待遇1年以上才有资格申请调整为只需享受最低生活保障待遇6个月就可以了，保障覆盖面进一步扩大；建立了退出机制。随着南宁市城市经济社会的发展，为了进一步完善廉租住房制度，2008年11月1日起施行《南宁市廉租住房保障办法》，再次完善城市廉租住房制度：廉租住房申请的条件上，申请人的户籍要求由原来的至少1人取得本市市区常住户口满3年，其他成员户口迁入须满1年放宽到只要具有本市城区范围内城镇非农业常住户口满1年以上即可，并且由原来的城市最低生活保障住房困难家庭扩大到城市低收入住房困难家庭，保障范围再次扩大；加大了对骗取廉租住房保障的处罚。为了有效实施廉租住房制度，南宁市在2008年11月3日进一步发布最新办法的配套实施细则《南宁市廉租住房保障工作细则》，对廉租住房的申请条件，保障方式和运作程序等作出明确的规定，有效地解决部分低收入家庭的住房困难问题。2009年1—9月，南宁市累计共实现廉租住房保障15 630户（其中市本级保障13 144户，市辖县保障2 486户），其中发放租赁住房补贴12 879户，实物配租2 733户［2］。同时，南宁市加强了廉租住房的管理，对租赁住房情况进行检查，对不符合制度要求的及时纠正，对申报不实的取消资格，使符合条件的住房困难家庭能得到廉租住房的保障。

二、南宁市廉租住房制度实施中存在的主要问题及原因分析

南宁市的廉租住房制度在这几年的实施中取得了一定的成效，一定程度上缓解了城市低收入住房困难家庭的住房问题。但是由于廉租住房制度运行的时间并不是很久，也还存在着不少问题。

（一）保障覆盖面重叠交叉问题

南宁市2008年颁布实施的《南宁市廉租住房保障办法》将廉租住房制度的保障对象由城市最低收入住房困难家庭放宽到了低收入住房困难家庭。根据《南宁市廉租住房保障办法》第二章第五条规定：申请家庭人均年收入低于市政府公布的低收入标准。只要是低收入住房困难家庭一般而言就可以申请廉租住房。而南宁市经济适用房的对象是中低收入家庭，申请经济适用房的是中低收入家庭。两者都包括低收入住房困难家庭，对象重叠，覆盖面出现交叉。出现低收入住房困难家庭既申请廉租住房又申请经济适用房的混乱局面。这不仅不能有效的解决城市的住房问题，还会造成城市住房资源的巨大浪费，住房资源配置效率的低下和管理上的混乱。

是什么原因造成廉租住房分配管理的对象与经济适用房的对象交叉重叠？经过分析，笔者认为是住房管理的法律法规不健全不衔接所造成。通过分析世界成功的廉租住房的管理制度，可以发现它们拥有一个共同的特点即法律法规健全。例如美国，自美国的廉租住房制度建立开始，联邦政府就陆续制定十几部有关住房保障方面的法律和法规。廉租住房制度法律法规的健全有力地保证了廉租住房制度的顺利实施。反观我国，我国在住房保障这方面到现在还没有一部统一的的法律，只是行政性法规规章，这样造成规范完善程度不够，相关的住房管理法规之间容易交叉，这从根本上制约了城市廉租住房制度的实施。

（二）廉租住房制度的租房方式与城市居民购房心态的契合问题

根据2008年最新实施的《南宁市廉租住房保障办法》的规定，南宁市廉租住房保障实行“货币补贴、实物配租和租金核减相结合的方式”。不管是货币补贴，实物配租还是租金核减，廉租住房制度都是租房的形式。廉租住房是政府通过发放租赁住房补贴、提供实物住房等方式向城市低收入住房困难家庭提供的租金相对低廉的普通住房。廉租住房具有保障性、过渡性、廉价租赁的特点，其使用和持有是有别于一般的产权住宅的，它只有真正存在住房困难的最低收入居民户才能租用，不能够卖出［3］。但是，在实际操作的过程中许多城市居民还不太愿意接受租房的观念，更倾向于自己拥有自己的住房。有不少的租户询问廉租住房能否购买的问题，毕竟在老百姓看来拥有自己的房子就是拥有自己的家。这样就造成了廉租住房制度的租房形式与城市居民购房心态的不协调。

廉租住房制度从1999年颁布的《城镇廉租住房管理办法》开始实行，到现在也只是十来年的时间。作为一项新生的事物，还是有很大一部分的城市居民到目前为止对廉租住房不了解，更别说对廉租住房的性质和作用的真正了解。加上城市居民受根深蒂固的传统文化的影响，又缺少现代的经济知识的熏陶，许多城市居民不是很愿意接受租房的形式，购房心态占主导地位。另外在社会层面上存在着对廉租住房社区居民的歧视现象，认为那是城市中的“贫民窟”，更增加了廉租住房保障对象的精神负担，这样城市居民更加难以接受租房的方式。

（三）退出机制的难操作

由于廉租住房具有保障性、过渡性、廉价租赁的特点，因此，一旦城市廉租住房保障对象家庭的收入超过公布的标准，就应及时积极主动地退出廉租住房保障体系。但是，在实际的操作过程中，由于受各种因素的影响，廉租住房退出机制的操作中还存在许多困难。一是廉租住房保障对象不愿退出，阻碍退出机制的执行。廉租住房是由政府提供给城市最低收入的住房困难家庭租用的住房，但是在执行的过程中保障对象就有可能出于个人利益的考虑而不愿腾退房子。一些租户无论工作人员如何劝说都不愿腾退房子，有的甚至妨碍执法。二是对廉租住房保障对象的收入变动情况的监督管理困难，也造成了退出机制的难以操作。

三、完善廉租住房制度的建议

（一）建立统一协调的保障性住房的法律法规

保障性住房方面没有一部统一的的法律，而相关的住房管理法规之间不衔接甚至是冲突，这都从根本上制约了城市廉租住房制度的实施。因此，制定统一的法律，理顺相关法律法规之间的衔接关系，从法律法规方面实现保障范围的不交叉不重叠，有助于廉租住房制度的实施。

首先，从国家层面要制定出一部统一的保障住房法律法规，明确规定廉租住房和其他类型的保障性住房在保障对象的申请条件、保障标准、保障方式、保障资金的来源、管理机构等的设置等方面各自有着怎样的要求，彼此之间又该如何衔接，避免相关的住房管理法规之间不衔接甚至是冲突问题的出现。

其次，地方政府应依据国家层面制定的保障性住房的法律法规，结合本地实际情况，制定出地方性的住房保障法律法规，协调保障性住房之间的关系。就南宁市而言，经济适用住房的保障对象方面，应该明确界定其上限为南宁市家庭人均住房建筑面积低于16平方米的中低收入住房困难家庭，下限应与廉租住房的家庭人均住房建筑面积和收入水平要求相衔接。而在廉租住房保障对象方面，严格界定保障对象的经济收入标准和居住面积标准及其上下限。对保障对象的实际情况实行动态化管理，一旦其有能力购买了经济适用房的，就要求立刻退出廉租住房的保障体系，转入到经济适用房保障体系，实现两者政策的对接。这样使不同收入水平的城市居民享有与其收入水平相适应的住房保障，真正能够实现社会的公平，又不会造成重复保障，形成一个合理公平的住房保障框架。

（二）引导城市居民转变住房消费观念

以人为本的城市管理包含三个方面的内容：一是城市管理必须最大限度满足城市居民的需求，方便人的活动和生活，这是城市建设的根本目的；二是城市管理应该是全体市民的共同参与，公共参与在城市管理中具有重要的地位和作用；三是能够不断提高城市居民的素质［4］。因此作为管理者就政府应该本着以人为本的城市管理理念，在廉租住房制度的推行时间并不长，实际生活中还有很大一部分的居民对这项制度并不了解的情况下，加大廉租住房制度的宣传力度，广泛运用新闻媒体报刊杂志互联网等宣传渠道，全方位地宣传廉租住房的相关政策，让老百姓熟悉这项制度，对廉租住房的保障性、过渡性、廉价租赁的性质和作用的真正了解，接受这项制度，转变购房的住房消费观念，不断提高居民的素质和认识。在城市居民方面，城市居民应该顺势转变观念，克服传统文化和缺乏经济知识的束缚，树立购房和租房都是住房消费的合理形式的观念，买房住和租房住其实都是合理可接受的住房消费形式，缓解租房与购房心态的冲突。

（三）完善廉租住房制度的退出机制

廉租房退出机制是是廉租房制度运作机制的一个重要环节，廉租房退出机制的完善对廉租住房制度规范运作具有重要意义。廉租房退出机制的完善也是发展住房保障体系、实现社会公平的必然要求。因此城市政府要加强廉租住房的管理，完善廉租住房的退出机制，实现廉租住房制度的效率与公平。一方面，当廉租住房保障对象摆脱了贫困，不再符合廉租住房保障条件的时候，城市政府要依法要求其退出。如果廉租住房保障对象不愿退出并且阻碍退出机制的执行时，可以依法强制其退出，减少人为因素的干扰。另一方面，建立对廉租住房制度实施过程的监督，促进城市政府规范地执行退出机制。

注释：

［1］城市廉租住房管理办法．中华人民共和国建设部令第70号，1999：第二条．

［2］南宁市房产管理局政务信息网 http：／www．nnfcj．gov．cn ／．

［3］张波，刘江涛．城市管理学［M］．北京：北京大学出版社，2007：270．

［4］马彦琳，刘建平．现代城市管理学［M］．北京：科学出版社，2005：15．

［1］南宁市廉租住房保障办法．南宁市人民政府令第 21号，2008．

［2］冯宗容．廉租房运作机制评析及创新［J］．经济体制改革，2002（3）．

［3］吴文生．廉租房退出机制的完善［J］．中国房地产，2009．

［4］王珍莲．完善广西住房保障制度的设想——以南宁市为例［J］．市场论坛，2008（2）．

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1009－4245（2011）05－0034－03

作者：陆少妮，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，邮编：430074

责任编辑：戴学明

责任校对：陈 磊