政府转型期视角下公务员绩效考核的优化研究

蒋毅欢

（中共广州市海珠区委党校，广东广州 510006）

政府转型期视角下公务员绩效考核的优化研究

蒋毅欢

（中共广州市海珠区委党校，广东广州 510006）

政府实现由“经济建设型”向“公共服务型”的转变是我国政府行政体制改革的目标，公务员群体是政府转型中最重要的人力资源。服务型政府所带来的社会管理新理念和新模式对公务员绩效考核提出了新要求，已有的绩效考核体系已不适宜这一转型进程，因此必须从考核的理念、指标内容、考核方法和结果的反馈等方面进行改革，建立起科学合理、完备实用的绩效考核评价体系。

政府转型；公务员；绩效考核

公务员绩效考核是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，根据有关法律、法规规定的程序和方法，依据公务员绩效管理的需要，对所管理的公务员在一定时期内的工作表现和工作实绩进行的一种考察、核实与评价活动。其目的是为了调动广大公务员的工作积极性，提高机关的工作效能；同时，为公务员的奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资提供依据。自2006年1月1日起《公务员法》的正式实施和2008年12月2日《公务员考核规定（试行）》的颁布施行以来，我国公务员绩效考核逐渐走上制度化、规范化的轨道，但面对当前加快转变经济发展方式所推动的政府转型的新局面，公务员绩效考核显现出诸多问题，严重影响绩效管理中各环节职能的正常发挥。

一、政府转型期公务员绩效考核的现实困境

转变经济发展方式的关键是政府转型。“十一五”规划就曾明确把加快行政体制改革作为改革攻坚的重点。当前，面对“十二五”规划的各项目标，推进以公共服务为中心的政府转型再次成为这一轮改革攻坚的重大课题，也对“十二五”经济发展方式转变具有决定性影响。公务员群体是政府转型目标实现中最重要的人力资源，是最直接的决策者和参与者，担负着实现国家行政管理各项职能的任务。加强公共人力资源的开发与管理是公共服务型政府的客观要求，公务员绩效考核是人力资本管理中的重要一环。服务型政府对公务员的素质，特别是各项能力标准提出新要求，因此公务员绩效考核面对许多现实困境。

（一）考核理念不科学，影响力较低

绩效考核是一种管理的手段，也是推动公共部门行使责任的有效机制。考核的目的在于充分调动公务员的工作积极性，期望通过公务员绩效的提高，更好地实现政府部门的绩效目标。但是，有些公务员特别是领导者，并没有将它视为提高政府绩效和实行政府目标的有效措施，而仍然将它看成是简单的上级对下级的政绩的评价。一些领导干部为了追求“政绩”盲目攀比，特别受原有“经济建设型政府”观念的影响，不惜牺牲一切代价，盲目追求GDP，以资源环境的过度消耗换取经济实力的增加，影响经济社会协调可持续发展。基于不恰当的考核理念，很多人将考核视为“走过场式”的汇报年终工作总结，填写考核表，“晒”出表面文章，没有把绩效考核与工作分析、培训、薪酬管理等人力资源管理活动联系起来，使考核的影响力得不到充分发挥。

（二）考核内容不完善，指标难量化

《公务员法》第三十三条明确规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”表面上看，这一考核内容比较全面，涵盖了公务员日常工作、行使政治权力的各方面。但是面对日益复杂的工作环境和社会价值的多元化，对公务员的能力标准提出了许多全新的要求，特别是政府转型期对公务员公众服务意识和社会服务管理能力提出较高要求，这在目前的考核内容中难以体现。其次，针对不同的职能部门特征、公务员的职位类别、职务序列和级别，没有建立起符合各自特点的考核指标体系，笼统地以五个方面和相同的权重指标考核所有的公务员，使考核指标缺乏针对性。再次，公务员绩效考核的指标多以定性描述为主，缺乏科学合理的量化指标。科学的评价认为量化的指标才是可测量的，若不能将笼统的考核内容细化为完备具体的二至三级量化可控制的考核指标，将直接影响绩效考核的真实性和有效性。

（三）考核方法不全面，主体单一化

《公务员法》第三十四条规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”所以在对公务员的考核过程中，要注意平时考核，需要经常地、不间断地对公务员的日常工作表现进行了解和考察。但在现实工作中，由于平时考核没有严格细致的规定和固定的模式，且进行时间长、内容较繁琐，导致很多部门平时考核流于形式，形同虚设。这就直接导致年度考核缺乏充足的依据。其次，评价主体多为上级，较单一，易造成考核结果不全面、不真实，应根据评价结果受众面的不同选取不同类型的评价主体。

（四）考核结果少反馈，激励作用难实现

绩效考核的关键一环是考核结果的反馈，这既是对考核的公开性和公务员权利的保障，更是考核后激励、奖励与培训功能的体现。如果考核结果不能及时反馈给被考核者，他将不清楚自己在工作中的优势与不足，不能清楚了解自己所承担的工作责任和预期达到的绩效与实际工作绩效的差距，打击被考核者参与绩效考核的积极性，绩效评价的激励作用也难于实现。

二、政府转型期公务员绩效考核的优化选择

服务型政府的建设过程，也是公务员群体的价值观念和行为方式转变的过程。只有当公务员的价值观念和行为方式真正从原有的政府本位向社会本位转变，从社会的管理者转向群众的服务者，从静态管理者转向动态管理者，服务型政府才能真正建立起来。而这一切的转变需要公务员考核机制的优化升级作保障，也是优化新时期公务员群体人力资本效能的必然选择。

（一）明确考核目的、考核理念科学化

转变考核理念，首先要以科学的发展观、正确的政绩观为基础，改变以GDP论英雄的政绩考核观念，建立起社会公众对政府信任和支持的考核体系，以科学、合理、合乎工作实际的目标管理体系为考核依据。深化对公务员绩效考核工作的认识，将绩效考核作为提高公务员工作绩效、提高政府公共服务水平的途径和手段。其次，在考核中树立以人为本的理念。改变传统的把公务员视为公共产品生产的成本或技术要素的观念，将公务员视为政府转型中最重要的资源和财富，关注个体的个性心理特征，在充分尊重人、关心人、激励人的基础上开展绩效考核，充分发挥被考核人员的积极性和创造性，为公务员实现自我价值创造条件，真正实现通过绩效考核促进人的自我实现。

（二）完善考核指标体系，考核内容特色化

一是建立能够体现公务员公共服务能力的绩效评价指标。从考核指标的建立、考核方法的选择到考核结果的评定细则，充分吸取各类公务员的意见和建议，特别是基层公务员的看法，将政府转型期各项具体工作的落实完成情况融入考核体系。例如，参照政府绩效考核体系，将公共服务的投入指标、效益指标、失业率、再就业培训率、社会保障覆盖率等内容结合具体的工作实绩，以科学地划分融入至个体绩效考核指标。二是以分层、分类考核思想为指导，针对不同岗位、不同职级、不同机构特点甚至不同地域环境等因素对公务员工作要求的差异，制定出具有针对性的考核指标，不能一概用一个共性而简单的指标评价全体公务员，实现考核指标的特色化和科学化。在考核指标的权重设置上，以公共服务职能的履行特点为依据，合理地分配德、能、勤、绩、廉五项指标及二级指标的权重。例如，对综合管理类的公务员，注重考核其决策能力、沟通协调能力和综合管理能力；对专业技术类公务员，注重考核其专业知识和技术水平；对行政执法类公务员，着重考核其执行能力。第三，在指标的设计上，尽量予以详尽的量化表示，使考核标准明确、具体、易于评价。对于实在难于量化的指标，分解细化至最简单的定性描述，逐步建立起定量分析和定性分析相结合的考核指标体系。

（三）融合多种考核方法，考核主体多元化

科学的考核方法是绩效考核的关键，直接关系到考核结果的真实性和有效性。首先，将定性考核和定量考核有机融合。从质和量的两方面对考核内容进行定性与定量的分析，既对考核内容进行质的鉴别和确定，又运用科学合理便于操作的量化方法进行分析，突出注重工作实绩这一原则，使考核结论更为客观公正。其次，完善规章制度。建立和落实平时考核指标体系，围绕各部门中心工作和年初工作计划，做到每月工作记实、每季领导评定、实现平时考核与定期考核有效对接。平时考核是定期考核的基础，定期考核是对平时考核的总结，两者有机结合，才能取长补短，形成对公务员全面的、准确的、客观的评价。再次，根据政府管理实际状况、各自特点，特别是评价结果的指向性，选择多种考核主体。服务型政府的特色在于“以顾客为导向”的服务模式，从事各项社会管理服务的公务员能否做到全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化，人民群众这一受众群体拥有最客观的发言权。所以，如果考核的结果直接指向群众，可以结合一定的社会反映情况，适当选取服务对象代表作为评价主体。比如行政执法类的公务员，行政相对人是考核主体中不可缺少的一部分，有必要选取恰当数量的行政相对人参与公务员绩效考核。如果考核的结果指向组织内部，那么同事和上级都可以是评价主体。选择不同的评价主体评价不同的绩效指标，可以增强绩效评价的可操作性和实用性。

（四）加强考核反馈环节，有效利用考核结果

考核结果的反馈目的在于将考核主体的工作重点引向为被考核人员提供信息、咨询和改进建议等方面。公务员通过考核结果的反馈，对自身工作的长处与不足、上级领导或同事的批评和建议、甚至服务对象的评价进行自我反思，横向和纵向对比，及时调整自己的发展方向，以比较清醒的认识，扬长避短地开展工作。同时，充分发挥考核结果的奖惩功能。对于考核成绩优秀的公务员，除了及时给予《公务员法》所规定的奖励内容外，更需要旗帜鲜明地给予肯定和宣传，实现激励作用的同时起到榜样引领作用。对于考核不称职的公务员，相应的处罚不是主要目的，上级领导应积极利用结果反馈谈话，充分沟通交流，共同研究整改措施，指导监督工作绩效的顺利完成。此外，考核结果的反馈绝不是简单的优秀、称职、基本称职或不称职这一结果的告知，更是领导与下属思想沟通、感情交流的宝贵平台。在公务员群体中，常见的只有在职务调整时才有组织的谈话，次数非常有限，致使某些公务员感到缺少组织的关心，无形中在心理上产生与组织、领导的距离感。考核结果的内容翔实、针对性强，直接拉进领导和下属谈话的距离，也给予被考核者进行必要的解释、申辩的机会，促进思想的融合，为进一步工作的开展打下心理互通的基础，实现考核结果的多重有效利用。

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［2］刘淑珍，王学军，张登国.建设服务型政府实现政府管理模式转型［J］.理论学刊，2009（12）.

［3］中华人民共和国公务员法［M］.北京：人民出版社，2005.

［4］刘俊生.公共人事制度［M］.郑州：河南人民出版社，2003.

［5］张书涛.我国公务员绩效管理的现实困境与路径选择［J］.理论月刊，2010（3）.

［6］孔杰.我国公务员绩效考核存在的问题及对策研究［J］.经济与社会发展，2010（3）.

D630.3

A

1008-8431（2011）04-0032-03

2011-05-27

蒋毅欢（1983－），女，中共广州市海珠区委党校教师。

（责编：李园）