政治生态环境视角下乡镇政府公共服务创新

张慧萍，石少辉

(1．解放军信息工程大学信息工程学院，河南郑州450002;2．郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

乡镇政府作为我国最基层的政权组织，是国家政策的直接实施者和操作者。它既上联国家又下接乡村社会，并代表着国家对乡村社会进行直接治理［1］。如何发挥乡镇政府的作用是新农村建设成功的关键，关系到农村社会的稳定与发展和社会主义现代化建设的全局。根据政治生态环境理论，任何一种政治行为都是在一定的政治生态环境中进行的，都是一国特有的历史——社会——文化条件综合作用的映射，新农村建设也离不开其赖以生长和前行的政治生态环境。这种政治生态环境，从基层政府的层面考察，当前主要是强农惠农措施力度不足，县——乡——村关系链中乡镇一级政府面临来自上级政府和基层群众双重压力的困境，公共财政体系不完善，政府职能定位不合理。

一、强农惠农视角

所谓强农惠农，是指在物质文明层面和精神文明层面使农民得到真正的实惠，全面提高农村的物质生活水平，提升农民的精神追求和境界。

1．要在指导思想上坚持“以人为本”。这就要求我们着眼于农民素质的全面提高，制定出切实可行的新农民素质培训计划，促使广大农民更新思想观念，变“要我建”为“我要建”，变“等等看”为“主动干”，变“不敢想”为“敢闯敢试验”，让农民成为能理解各项方针政策、能依靠自身改变现状、能耕会种、能写会算的社会主义新农村的能工巧匠，这样才能从根本上保证建设社会主义新农村伟大目标的实现。

2．切实加强农村思想、道德、风俗、法制等精神文明建设，努力塑造有理想、有文化、会经营、守法纪的新型农民，实现家庭和睦、邻里和谐。要利用特有的乡村文化及各类群众性活动，开展精神文明教育，整合乡村文化资源，多引进适合农民口味的文艺作品，陶冶情操，达到“乡风文明”的目的。基层政府要加快农村法律常识普及，教育农民依法维权，自觉履行应尽的义务，反对赌博等不良陋习，弘扬健康新风尚，反对愚昧、迷信，推崇文明、科学，创建平安乡村，使农民能在安居乐业的环境中生存生活。

3．积极开展农民种养技术培训。要促进农民增收、农业增效和农村发展，就要大力提高农民的种养专业技能，同时完善农技推广服务体系，加大现代信息技术、生物技术、清洁生产技术、环保技术等培训力度，提高农民的科技素质。需要指出的是，在农业生产的问题上，乡镇政府一定要尊重民意，顺应市场。在市场经济时代，生产什么以及生产多少是由市场决定的，这就要求基层政府在介绍推广新品种、新技术和农业生产过程中，只能引导、宣传、推介和服务，至于要做什么、如何做，由农民自己决定。

4．发展农民专业合作组织。在新农村建设中要体现农民的主体地位，主要是指受益主体地位和参与主体地位。而农民的主体地位既需要乡镇政府职能保障，又需要农民自身的组织保障，农民专业合作组织恰恰在维护农民主体地位中发挥着保障作用。农村专业合作组织作为非营利性组织，是为了更好地为组织内部成员提供各种服务，改善服务条件和服务设施。所以，农村专业合作组织已经承担了乡镇政府部分公共服务和社会管理的职能，乡镇政府理所当然要下大力气予以扶持，并不失时机地转变职能，把握好干预和保护的度。比如，针对农民合作组织内部依靠熟人社会维持内部团结的问题，要培养农民的契约意识，构筑契约社会环境。在农民专业合作组织建立的初期适当“输血”，给予资金和税收上的优惠政策和经营决策上的引导以及技术上的帮助。当农民合作组织逐步走向独立后，政府必须及时退出来转变职能采取新的扶持思路，否则将重蹈政企不分的老路，阻碍农民合作组织的发展［2］。

5．突出农村基础设施和公共设施建设，确保农民生产生活条件逐步改善。需要特别指出的是，乡镇政府一定要根据本地的自然资源和经济发展水平，因地制宜，量力而行，坚持规划先行，思路明确，稳步推进。坚持农民积极参与、社会广泛支持的原则，统筹谋划好乡镇到各村的基础设施和公共设施建设以及社会事业发展。当前，农村基础设施薄弱点主要集中在交通、水利、饮水、环境、燃气等方面。乡镇政府要加强村村通水泥道路的修建和养护，加强供水、燃气、环保、通讯、幼儿园、医院等设施的建设;积极开展农村环境综合治理，加大村容村貌改造力度;加强农田水利建设，增强抵御自然灾害的能力，为农业生产提供保障。值得注意的是，在村庄建设方面，一些乡镇政府以政府官员的意图代替村民自愿，忽视农户的家庭支出能力;以城市住宅小区规划代替农家群落规划，忽视了庭院经济和民族风俗特点;关注宅基地整理后的土地开发，忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权。新农村建设规划是一种社会经济发展的综合规划，其基础是农村土地的集体所有和家庭承包经营，以及农民家庭、家族生产的自然条件和生活习惯。搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划，搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设，显然脱离实际。目前，国家只有城镇规划方面的法规，没有农村建设规划的法规，在制定新农村建设规划中只能依据当前的农村基本经济政策，依据农村生产、农民生活的需要探索编制［3］。

总之，基层政府要从群众最关心、最迫切需要解决、最容易见效的现实问题入手，先易后难，分步实施。要避免“政绩冲动”和形式主义，从实际出发，有多大力量办多大事，并在政策制定中考虑农民的配套资金的承受能力，不同村庄解决不同的突出问题，不搞“一刀切”。

二、基层民主视角

“管理民主”是新农村建设要达到的目标之一。在我国，基层民主最典型的体现就是村民自治，这也是我国基层政府面临的特有政治生态环境。

1．乡政和村治的两难困境。在村民自治的政治生态环境下，存在一种压力型政府体制，即县——乡——村关系链中，乡镇政府面临上级政府下达的各项任务指标和广大农村群众自治需求的日益强化的双重困境。反映到政府决策领域，就是“自上而下”的传统决策机制和“自下而上”的供给决策机制的矛盾冲突。在这种压力型行政环境下，处于最底层的乡镇政府，面临考核评价和升迁的压力，把更多的精力放在完成上级交办的任务和检查评比上，根本无心谋划本地区的经济和社会发展，更谈不上为农民提供更多的公共服务。反而为了完成上级下达的任务指标而加强对村委会的控制，造成乡村关系失衡。同时，在此体制下村委会既要执行乡镇政府的指令，又要代表村民的利益。当乡镇政府的指令与村民利益需求不一致时，村委会则处于村民当家人和政府代理人的两难境地。可见，在我国基层，乡镇政府和村委会均面临两难困境，显而易见，压力型政府体制是造成目前乡村治理困境的深层原因。

2．制度安排和现实运行的差异。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡镇政府与村民委员会的作用及相互关系作出了明确规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在我国的乡村组织制度设计中，乡镇政府和村委会是两个性质和功能完全不同的组织。乡镇政府是国家的基层政权组织，村委会是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并对村民会议负责［4］。由此可见，我国乡镇政权与村级组织是“指导”和“协助”关系，但是乡镇政权往往通过村一级的基层自治组织延伸政府的行政功能，制度安排和现实运行大相径庭。鉴于历史惯性的路径依赖，乡镇政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属，用管理政府机关的办法来管理村民委员会。所以，乡镇政府与村委会在相当程度上带有行政领导关系的色彩，村民委员会在实际上扮演着既办理政府事务又办理村民事务的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能［5］。但是由于乡镇政府作为正式的国家机构，掌握的治理资源远多于村，而农民的组织化程度较低、转型期社会问题复杂多变，而且村级治理在处理许多棘手问题时还需要以乡镇政府的公共权威为后盾。所以，当乡镇政府与村民意志发生冲突时，村民选出的村干部大多数站在乡镇政府一边，从而丧失了村民利益代表者的地位。最终，乡镇政府利用自己的资源优势弱化了村民自治，实现了对村委会的控制。需要指出的是，政府的不干预或少干预并不意味着村庄的自治组织能够自我生长和良性运动，恰恰相反，在中国现阶段，没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织，农民往往不知道如何参与选举，如何在新农村建设中有所作为，也不会有畅通的参与渠道。乡镇政权在村级民主制度建设中发挥主导作用是目前中国村民自治的基本特点［6］。

3．困境的突破。虽然存在这样那样的问题，探索的脚步不能停下。首先要注意到，随着信息和交通网络的日益发达，传统的农民受到现代文明的熏陶和洗礼，逐步向新型农民转变，这就要求乡镇政府转变管理观念:由等级管理向民主管理转变，由封闭式管理向开放式管理转变，推进政务公开、财务公开，规范施政行为，逐渐消除农民对乡镇政府的不满，巩固乡镇政府的合法性基础。乡镇政府还要依法指导好村民自治工作，以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，突出民主管理、民主决策、民主选举和民主监督，切实尊重和维护农民的民主权利。

三、公共财政视角

财政，财是政的基础。财政来源与能力决定着政权的特性与能力［7］。公共财政的支持是农村公共服务供给的生命线。目前，公共财政基本涉及了农村所有的公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够。因此，要尽快完善基层财政体制，及时化解乡镇债务。

1．按照财权事权对等原则，合理确定乡镇政府的事权与财权。在事权方面，按照建设服务型政府的要求和新农村建设的目标任务，乡镇政府的主要事权可从以下五个方面来考虑［8］。一是促进农村经济建设。二是抓好乡村教育工作。比如，协助教育部门普及九年制义务教育，提高农民的科学文化素质。三是为乡村提供公共服务和公共产品，做好乡村公益事业。比如，协助专业部门不断完善农村社会保障服务，包括农村医疗实施、医疗手段的完善和提高，农村医疗保险制度的建立和落实，福利院、敬老院的建设，农村养老保障、医疗保险和失地农民生活保障体系;协助建立剩余劳动力就业和培训、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。四是普及科学、文化和卫生知识。五是乡村秩序维护与维权工作。乡镇政府要完成上述任务，必须配备相应的财权。同时，要通过乡镇财政体制的改革，对乡镇财政进行有效的监督与管理，以保证各项支农资金发挥应有的效益。一是中央政府和省级政府应该在与基本人权相关的、覆盖范围广、影响大的农村公共服务方面承担更多的责任，如农村基础教育、卫生医疗、社会保障、大型水利基础设施建设、全国性的农业技术推广等。二是要监管乡镇财权，确保国家财政下拨到位。基层政府截留支农资金的现象还比较严重，中央的钱真正能落到农民、农村的太少，新农村建设和发展需要的资金依然短缺，乡镇公益事业保障乏力。因此，要监督基层政府设立新农村建设专用资金账户。解决这个问题的有效途径在于注重发挥乡镇人大和基层群众的管理监督功能。大胆尝试基层参与式预算改革实验。主要做法就是让民众参与基层财政预算的整个过程，把基层政治民主真正落到了实处。

2．加大国家对农业、农村的投入力度。2011年政府工作报告指出，财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高;预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高;土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。今年中央财政用于“三农”的投入拟安排9884．5亿元，比上年增加1304．8亿元。继续增加对农民的生产补贴，新增补贴重点向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜。

3．立足现状，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序。目前国家有限的财力决定了政府提供的农村公共服务必然有先有后，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，逐步提高公共服务供给水平。基于目前的实际，排序的基本原则应该是:先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展;先保证纯公共产品的供给，后提供准公共产品和混合产品。总体来看，农民对水利工程、道路、桥梁等基础设施的建设，医疗卫生和农村科技服务方面的需求最为迫切。乡镇政府应根据自身实际情况，在近期主要做好以下几方面的工作:在中央的政策支持下，基层政府要保证县级以上各级政府财政转移支付的到位、分配和落实，保证转移支付的资金得到充分发挥。大力加强农村水电路气以及清洁能源等基础设施建设;推动农业科技进步，包括支持农业信息体系建设、重点农业科研项目和农业科技推广项目、农民种养技能培训和就业培训等;确保农村义务教育政策的全面落实，现阶段重点是中小学房屋改造、必要教学设备的配置和师资队伍培训;逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体尤其是其后代的发展，还要做好农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发。支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，现阶段的重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村合作医疗试点和医疗救助，改善农村的公共环境。在策略上，着眼长远，立足当前，分清轻重缓急，统筹兼顾，逐步解决。

四、职能转变视角

1．引导农民发展生产。积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务;引导村组干部转变观念，增强素质，及时为农民提供产前、产中、产后服务。特别是要广泛传播科普知识，有针对性地举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

2．大力发展乡镇经济，最大限度地激发培植财源的活力，形成稳定增长的收入来源。乡镇政府要主动依托当地的资源优势，优化招商引资环境，加大招商引资力度，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐。调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目。想办法增加农民收入，增强乡镇政府的财政能力。

3．改善乡镇政府行政生态环境，拓宽其自主服务空间。在压力型政府体制下，乡镇政府内部的行政生态环境不符合新农村建设的要求，表现出行政理念管制化、行政过程暗箱化、行政行为人治化和行政组织封闭化的特征。因此，扮演好新农村建设的直接领导者和组织者的角色，就要根据新农村建设20字方针的要求，重新审视自身的思想和行为，强化公共服务职能。这就需要各级政府切实贯彻科学发展观，树立新时期的政绩观、发展观和群众观，改革和完善有关考核体制、内容，既要注重经济发展水平和社会服务水平的考核，更要注重政绩成本、经济结构、增长质量、资源消耗、环境成本等方面的考核。在考核中，既要看干部的主观努力，又要充分考虑基础条件对政绩的影响，区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平和不同客观条件下的地方工作;大力推进基层政治民主建设，给基层政府充分的自主权、表达权和商议权等;逐步改变对上负责多于对下负责的行政格局，强调基层政府必须对辖区内的人民高度负责［9］，并在实际运行中缓解乡镇治理与村民自治之间的矛盾，逐步改变乡镇政府与村委会面临的“双重困境”。

［1］何绍庚等．乡镇政府变革的多维分析［J］．武汉职业技术学院学报，2005，(5)．

［2］李平．新农村建设中乡镇政府职能转变与农民专业合作组织发展［J］．中国行政管理，2008，(5)．

［3］张小林等．新农村实践面临九大难题［J］．瞭望，2007，(2)．

［4］张开平．新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨［J］．安徽农业科学，2010，(1)．

［5］张晓峰．面向农民需要的服务型乡镇治理模式与新农村建设［J］．哈尔滨市委党校学报，2009，(7)．

［6］苏爱萍．完善村民自治的关键环节——乡村关系的重构［J］．东岳论丛，2006，(5)．

［7］徐勇．在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度——税费改革后的思考［J］．社会科学，2006，(7)．

［8］马宝成．取消农业税后乡村治理的路径选择［J］．长白学刊，2007，(6)．

［9］姬秀娟．新农村建设中乡镇政府公共服务职能的强化探析［J］．经济与社会发展，2010，(4)．