加强基层民政执法工作探析——以厦门市为例

◎ 许天福 曾小聪

法制版 用法说法

加强基层民政执法工作探析
——以厦门市为例

◎ 许天福 曾小聪

改革开放以来，随着依法治国战略的逐步实施、市场经济体制的日渐成熟,各级政府都强调要建设法治政府，严格依法行政。民政部门是政府的重要组成部门，担负着保障民生、落实民权、维护民利的重要职责，加强民政执法工作是建设法治民政、维护人民群众的基本生活权益和民主政治权利题中之义。本文结合厦门市民政工作的实际，对加强基层民政执法工作做简单探析。

一、民政执法工作基本情况

（一）民政执法依据。2006年，厦门市民政局组织开展行政执法依据梳理，经核定，共有执法依据81件。2008年，民政部出台《救灾捐赠管理办法》，同时废止《救灾捐赠管理暂行办法》。2010年12月，民政部先后颁布《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令第37号）、《社会组织评估管理办法》（民政部令第39号）、《光荣院管理办法》（民政部令第40号），废止《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民救发〔1997〕8号）；至此，厦门市民政局共有执法依据84件。此外，2007年，市政府出台《厦门市市场中介机构管理办法》（厦门市政府令第129号），并确定婚姻介绍中介组织由市民政局履行行业行政主管部门职责。民政执法依据呈现以下特点：一是数量多。在同级政府组成部门中，民政部门的执法依据数量位居前列；二是层次广。包含了法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规章等多个层次的执法依据体系；三是涉及的法律部门多。包括宪法（一般不作为直接的执法依据，但是行政执法原理、理念的重要依据）、行政法、民法商法、社会法等。

（二）民政行政职权。截至2010年8月，厦门市民政局共清理确定行政职权143项。其中：行政许可5项、行政处罚52项、行政强制10项、行政裁决1项、行政确认5项、行政给付9项、行政监督检查29项、行政事业性收费3项、其他行政行为29项。区民政局的行政职权数量大致相当，行政职权结构略有不同。总的来说，基层民政部门行使的行政职权数量繁多，职权种类齐全。

（三）民政执法力量。目前，厦门市、区民政局均无专门的法制工作机构，也无专职法制工作人员和专门的执法工作队伍，主要由办公室（或综合科室）指导协调法制工作，由各业务处（科）室自行开展执法工作。市民政局共有公务员编制53人，其中持有行政执法证的7人；各区民政局公务员编制13~25人，区民政局持有行政执法证的公务员一般在1~9人，有的区民政局因人员调动或执法证到期未及时重新注册等情况造成无人持证。

（四）民政执法开展情况。据不完全统计，厦门市、区民政局2010年度实施行政许可100多件次，主要集中在社会组织（分支机构）成立（设立）、注销、变更；行政给付近40万件次，主要集中在最低生活保障对象生活救助、重点优抚对象定期补助、流浪乞讨人员救助等；行政监督检查2000多件次，主要集中在对社会团体、民办非企业单位的年检以及各类专项资金使用管理的监督检查等；其他行政行为7万余件，主要集中在楼、门牌审核安装和道路居民点命（更）名等；行政处罚、行政强制等基本没有实施。

二、民政执法工作存在的问题及原因分析

（一）存在问题：

1.部分民政执法工作缺位。厦门市、区民政部门在行政许可、行政给付等赋权性行政执法方面开展的较多，年均近40万件次。但行政处罚、行政强制等侵益性行政执法却几乎没有开展，对民政行政相对人违法违规情形存在不作为的现象。

2.行政执法结构不合理。厦门市民政局共有行政监督检查职权29项，但开展的监督检查多集中于社会组织年度检查和少数专项资金使用管理情况的监督检查。日常监督检查机制尚不健全，监督检查工作不到位。

3.行政执法缺乏规范性。一是执法步骤、环节和时限等不明确。市、区民政部门虽然都清理了行政职权，并配套制定了行政职权流程图，但相当一部分的流程图还比较粗糙；二是具体行政执法过程不规范。执法行为需有两人以上持证作业，并履行立案、调查、告知、听证、决定等程序，但在平时执法过程存在未按相关规定程序办理和执法具有随意性的现象；三是执法案卷和法律文书不规范。大多数民政执法行为没有统一规定的案卷归档办法，导致民政执法案卷归档标准与要求不统一。此外，在实施行政处罚、行政强制、行政许可等时，存在以红头文件代替专用法律文书的情形。

4.执法体制有瑕疵。基层民政执法主要由各处（科）室负责各自承办的民政业务，在具体民政执法过程中，往往由业务处（科）室全程负责并开展调查、决定、执行工作，存在裁判员兼运动员的现象，影响了民政执法的公正性和权威性。

（二）原因分析

1.执法依据适用中存在的问题较多。一是执法依据缺失，如在实施社会救济、发展社会救助、弘扬慈善等方面，缺少《社会救济法》、《社会救助法》、《慈善法》等法律法规规章规定，导致这些业务工作中无法可依；二是执法依据可操作性弱，部分涉及执法的民政执法依据的具体条款，规定不明确、不具体，缺乏硬性要求和可操作性，执法工作较难开展；三是执法依据滞后，部分民政执法依据的相关规定与经济社会发展不适应，没有及时修订或废止，导致适用依据错误或无所适用。

2.执法程序不清晰。国家层面未出台《行政程序法》，除行政许可、行政处罚等行政执法行为有较明晰的执法程序规定外，其他各类民政行政执法行为的程序规定少数散见于各法规规章或规范性文件，大部分的行政执法行为没有程序性规定。

3.执法力量薄弱。一是没有专门的法制工作机构。基层民政执法类别繁多，执法规律尚在摸索中，没有专门的法制机构进行统筹指导，执法工作显得无序、无力；二是执法人手紧张。基层民政执法任务繁重，年均实施执法业务数十万件次，但专门执法队伍和执法人员欠缺，导致基层民政执法顾此失彼；三是执法经费和执法装备无保障。无专门的执法经费预算，执法所必需的交通通信装备和照相、摄像、录音等调查取证设备也较缺乏，行政执法工作不符合规范要求。

4.执法技术手段落后。长期以来，民政部门执法主要依靠群众的办法和经验判断的办法。如在低保对象审核中，低保家庭的收入情况主要依靠自己申报、村（居）审核、群众监督的办法；在婚姻登记中，对当事人是否有行为能力主要靠经验判断等等，在分析判断和鉴定工作上容易造成人为误差。

5.执法人员素质有待提高。有的民政执法人员对法治民政认识不到位，对行政执法业务不熟悉，对严格执法尤其是处罚和强制方面有畏难情绪，综合法律素养不高，与当前全面推进依法行政、加快建设法治政府的要求相比还有较大的差距。

三、加强民政执法工作的思路与对策

（一）健全民政执法体系。民政立法是建设法治民政的根本和前提。如果民政法律法规不健全、不配套，民政执法工作将是无本之源、无水之木。民政部、省及有立法权的市的民政部门要科学做好立法规划、编制立法计划，大力推进民政法律法规规章的立、改、废工作，推进建立和完善民政法规规章制度体系，对缺乏执法依据的民政业务要抓紧制定，对与经济社会发展不相符的执法依据要抓紧修改，在立法技术上，要加强法律法规规章的可执行性。要建立健全规范性文件备案审查制度。出台涉及民政对象权利义务的规范性文件需经法制部门审核。建立民政法律法规规章以及规范性文件基础数据库，加强对法规规章实施效果评估，实现民政执法依据动态管理、定期清理机制。

（二）加强行政执法标准化建设。一是职权标准化。在建立民政法律法规规章以及规范性文件基础数据库的基础上，要做好行政职权清理确认工作，梳理职权清单，对存在的行政职权及其名称实行标准化清理；二是流程标准化。要将执法主体、执法依据、执法行为、执法处（科）室进行编码，建立和完善行政许可、行政处罚、行政强制及其他各类等执法行为的运行流程，编制民政行政执法指南，完善执法程序，细化执法流程、明确执法步骤、环节和时限等；三是裁量标准化。继续做好规范行政处罚自由裁量权工作，探索规范行政许可等其他行政行为自由裁量权工作，确保同案同法律后果；四是案卷标准化。要建立健全执法案卷归档管理制度，不断加强执法案卷评查，对同类的行政执法行为要有相同的案卷归档标准。

（三）加强民政执法力量。民政部门要切实加强民政法制工作机构和工作队伍建设，积极改变民政部门无法制机构、无专职法制工作人员的局面。在现基础上，可积极整合内部执法力量，探索建设综合执法队伍，统一实施行政处罚、行政强制等行政执法机制；要加大行政执法投入，行政执法工作经费列入部门预算，重视行政执法设备添置，配强配齐交通通信装备和照相、摄像、录音等执法设备，统一行政执法人员着装，增强执法人员辨识度，增强执法权威性；要加大培训力度，加强对行政执法人员的法律知识培训和对本部门专门法律知识轮训，及时组织新法新规的专题培训，提高执法人员素质。

（四）理顺行政执法内部程序。基层民政行政执法主要是由业务处（科）室负责调查、建议，经局决定后，再由该业务处（科）室具体执行的模式。这种模式往往容易带有主观倾向，造成行政执法的偏差，引起行政争议和纠纷。应探索民政执法尤其在行政处罚、行政强制等侵益性行政执法方面，实行调查、决定、执行分离的模式，确保行政执法的公平公正。

（四）提高执法能力水平。民政部门要加强努力提高行政执法的科学性，加强基础数据库建设。如，在困难群众生活救助中推动建立家庭收入查询系统，在流浪乞讨人员救助中建立身份识别系统，在婚姻、收养登记中要建立全国联网的信息系统等等；创新行政执法手段。如，在移风易俗的行政执法中引入柔性执法手段，运用行政指导、行政合同等行政行为，引导行政相对人自觉遵守民政法律法规规章，自觉履行责任义务，减小行政执法的阻力。

（五）落实行政执法责任制。依法界定民政部门的执法职权与职责，完善职权与职责相统一的权责体系，责任到处（科）室，责任到人。落实行政执法责任追究制度，建立健全《行政执法责任制管理规定》、《行政执法程序规定》、《行政执法评议考核制度》、《行政执法案卷评查制度》、《行政执法公示制度》、《行政执法责任追究制度》等内部管理和执法监督制度。对行政不作为、行政乱作为，违法实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为，导致发生严重违法行政案件，造成重大社会影响的，要依法追究相关责任人和领导的责任。

（六）营造良好执法环境。要注重平时的法制宣传，将法制宣传教育与民政依法行政相结合，积极开展内容丰富、形式多样的民政法制宣传活动，重点做好与人民群众切实利益密切相关的法律法规的宣传工作，加强依法维权的宣传教育，引导民政对象依法表达自己的利益诉求；要理顺行政执法救济渠道。提高准确适用法律、法规的能力，厘清行政复议内部流程，依法公正办理行政复议案件，维护行政复议申请人的合法权益。作为行政复议被申请人或行政诉讼被告时，要依法做好答辩应诉工作，自觉履行行政复议决定和行政判决和裁定。

福建省厦门市民政局）