边疆民族地区失地农民预留用地安置方式实证研究

廖元昌

（中共德宏州委党校 科研科，云南 潞西 678400）

边疆民族地区失地农民预留用地安置方式实证研究

廖元昌

（中共德宏州委党校 科研科，云南 潞西 678400）

按照国土资源部的规定，对于失地农民的安置形式应该是多种多样的，主要包括但不限于：货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式。实践证明，预留用地安置开发模式，是解决边疆民族地区失地农民问题的有效方式。

德宏州；失地农民；预留用地安置；弊端；问题；措施

在城镇化进程中，保障失地农民利益，关注失地农民的生活、就业、社会保障等民生问题，直接关系着全面小康社会建设与民族和谐、边疆稳定。本文基于对云南省德宏傣族景颇族自治州潞西市和瑞丽市失地农民问题的调查分析，认为预留地安置是解决边疆少数民族地区失地农民问题的有效方式。

一、现行失地农民安置方式存在的弊端

1、安置方式单一。按照国土资源部的规定，对于失地农民的安置形式应该是多种多样的，主要包括但不限于：货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式。从对潞西市、瑞丽市失地农民的调查情况看，目前失地农民安置方式是一次性货币安置为主，预留地安置为辅。货币安置的优点在于操作简单，农民心理上容易接受。其明显的缺陷是不利于失地农民尤其是大龄失地农民的就业。事实上，农民在失去土地后，只得到了很少的补偿费用，有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民长期稳定生活的出路问题。加之部分失地农民缺乏长远打算，失地农民户拿到征地补偿款后先去买摩托车、小轿车，在短期内把有限的安置费消费殚尽，即“坐吃山空”，导致相当一部分失地农民落到了生活无着的困境。

2、失地安置缺乏促进就业的功能，失地又失业的问题严重。瑞丽、潞西两市的失地农民失业状况呈现三种形式：（1）失地无业问题较为严重。就业最困难的主要有三类失地农民群体：一是大龄失地农民。年龄在45岁以上，这部分人失地前多以农业生产为主，现在没有了田地，由于年龄、文化、体力、技能等限制，转业从事非农产业十分困难，这部分人占失地农民的比重还比较大。从勐焕办事处团结社区芒罕村民小组随机抽取的30户家庭共163人中，年龄在45岁以上的73人，占44.78%。二是失地前完全依赖土地为生的纯农民。瑞丽市2006年以来新增的失地农民中这部分人口比例较大，如勐卯镇姐勒村委会的贺闷、允当村民小组，团结村委会的弄恩、芒沙村民小组。对于他们来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。三是生活离城市规划区有一定距离的失地农民。相对于分布在城市规划区的失地农民，这部分失地农民的就业机会和就业选择空间非常小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失地对他们的就业影响非常大。（2）隐性失业现象极为普遍。据瑞丽市失地农民调查组对勐卯镇13个典型失地农民村民小组的调查，被调查的3194人的失地农民中，获得就业安置的250人，仅占7.82%，其余的都是自谋出路。即便是已就业安置的人员，隐性失业或就业不充分的现象也极为普遍。（3）就业后又失业的比例过高。自20世纪90年代以来，随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，以及美国次贷危机引发的国际金融危机爆发以来，导致过去已实现的“招工安置”或就业安置的失地农民下岗回村，近年外出务工的人员失业返乡回村。

3、安置不当导致相当部分的失地农民生活水平下降。失地前主要经营传统农业的失地农民家庭（纯农业户），他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，失地后实际生活水平大幅度下降。如勐卯镇姐勒村委会贺闷村民小组141户、559人，2007年2月土地被征。60%的家庭土地征用后其家庭实际生活水平下降，对目前生活水平感到不满意。

二、预留用地安置的优点

一般而言，地方政府和用地单位都倾向于采用货币安置方式，以求一劳永逸地解决失地农民安置问题。但事实上，货币安置对失地农民来说，并没有解决其可持续生存问题。在这一背景下产生的预留用地安置方式能使失地农民得到基本的生活保障，体现了较公正的权益分配。预留用地安置的经济学意义主要是基于现行土地补偿评估技术的不完善、物价因素以及大多数农民在失去土地后参与劳动力市场竞争的弱质性。其实质是通过留用土地从实物上提高征地补偿水平，预留用地隐含的地价是对农村征地补偿的补充，实际上是一种变相的可持续的货币补偿。直观地说，通过留地安置，失地农民所得补偿要比货币补偿高得多。例如，瑞丽市勐卯镇团结村委会芒沙村民小组，2007年被征地的货币补偿是3.5万元/亩，而该村民小组租赁预留用地154亩，租金平均是每年8300元/亩，约4年的租金就等于货币安置补偿的金额。

1、提供就业。失地农民集体通过预留地开发、出租物业，使被征地集体经济组织逐渐由地主变为业主，农民逐渐转变为工人或物业管理人员，实现再就业，给农民集体和农民个人提供永续的收益。例如，瑞丽市勐卯镇勐卯村委会东一村民小组利用预留地搞大牲畜屠宰交易市场开发项目，为650名失地农民解决就业岗位。

2、子孙继承。在目前政策背景下，无论预留用地是国有还是集体所有，失地农民都有对预留地一定年限的使用权，子孙可以继承，有效消除了农民对自己子孙后代生活的担忧。

3、直接收益。由于农业用地与非农用地收益比较差异的客观存在，预留用地作为非农用地可以为失地农民集体提供较高的经济收益，消除失地农民对自己生活的焦虑，甚至能使失地农民的生活因土地被征用而有所改善。瑞丽市勐卯镇团结村委会上弄安等村民小组80%以上的失地农民失地后生活水平比失地前有了明显的改善，原因是预留用地产生了较好的收益。团结村委会芒沙村民小组出租预留用地154亩，年收入128万元，该小组有134户，551人，仅出租预留地一项每年人均可分配2323元，超过了失地前该村民小组的农民人均纯收入。通过预留地安置，村民可以获取远比原来农业用途高得多的收益。

4、分享增值。土地性质特殊，其价格具有不同于一般商品的特点。随着社会经济的发展和人口数量的增多，地价总是呈上升趋势（土地是稀缺资源）。在城镇化背景下，非农建设的土地需求更加旺盛，土地升值的趋势因而也更加明显，预留地安置可以保证失地农民分享未来可预期的土地增值收益，分享城镇化带来的成果。

三、预留用地安置制度实施中存在的问题

1、法律效力不高，操作困难。目前的留地安置一般在被征集体土地范围内或附近进行，其用途会与土地利用总体规划发生矛盾，这一矛盾与土地利用总体规划与城市规划之间缺乏协调而变得更为严重。在实践中有的被征地村组虽然拿到了预留地安置的指标，却往往因为项目性质不能同时满足土地利用总体规划和城市规划要求而无法通过预审，难以落实。由于缺乏国家层面有关预留地安置的操作细则，实践中预留地安置政策的效用并没有达到理想程度。

从法律层面看，目前预留地安置政策还只是以县市政府的规范性文件出现，法律效力不高，影响其实施的强制性和稳定性。由于工业化、城镇化与农业用地的矛盾是必然存在的，这使持有预留用地的失地农民产生两大担心：一是地方政策的稳定性，怕今后土地越来越紧张，政府给农民的留用地会打折扣甚至落空；二是由于预留用地政策得不到法律上的承认和保证，农民怕预留用地会被政府第二次征用掉。

2、预留用地所有权主体设置单一。瑞丽市、潞西市政府规定预留用地属于集体经济所有。这就带来三个问题：一是已征地农户与未征地农户间的利益关系问题，被征地农户认为那些未被征地农户无权享有预留用地，由此产生村民间的矛盾纠纷。二是谁是集体预留用地的代表，是村民委员会、村组干部，还是社员大会，或是少数村组干部。三是在失地农民转化为城镇居民后，村民委员会、村组将名存实亡，预留用地主体的合理性、持续性与可操作性问题值得研究。

3、加剧土地非农化趋势，不利于对耕地的保护。

对于农村集体经济组织和农民而言，转让、出租土地、房屋所获取的经济收益远远高于农业收入。因此，农民视预留地为最大的财富来源，往往把耕地的重要性抛在了脑后。因此，预留地安置政策操作不当，有可能会破坏我国土地管理和基本农田保护制度，会诱导一些农户为脱离农业而积极主动要求土地被征用。有的村委会或村民小组甚至认为只有征地才能发展本村经济。这种制度导致了农民认为本村有越多的土地被征用，就会有越多的预留用地，同时就会带来更多的土地增值，他们的收入也就越多。

4、易产生“以地生财”、不劳而获的“食利阶层”，成为潜在的社会不稳定诱发因素。在预留地所产生的较高的土地收益分配与较低的务工收入之间的反差，以及工业化、城镇化发展所需劳动力与被征地农民劳动素质错位和外来人口就业冲击等因素的共同作用下，使得有较多预留地安置的失地农民村组中产生了一些不读书、不工作也有较好的生活保障，过着游手好闲生活的“新生代失地农民”。这些年轻的“村民”，因有生活保障甚至是拥有小康以上生活水平，初中不毕业就弃学，自愿选择不就业，贪图享受，不思进取，成为潜在的社会不稳定因素。这批人群所引发的社会治安案件和刑事案件较为突出，偷盗、抢劫、吸毒等在这一年龄段人口中占的比例较高。

5、预留地安置易产生“城中村”问题。由于土地征用是分期分批的，因此，各个村组的预留地不是一次性完整规划，而是征一次划一块，极易造成地块零星分布，容易产生“城中村”。事实上，在潞西市和瑞丽市城市规划区内，目前已经形成了数量不少的以失地农民居住为主的“城中村”。如果预留地政策把握的不好，会进一步加剧“城中村”的形成和规模的扩大，给未来的“城中村”改造带来巨大压力。

四、完善预留用地安置制度的对策

1、按失地人口数量计算预留用地的数量，并充分考虑预留用地的地段价格。目前潞西市和瑞丽市按被征用土地总面积20%确定预留地。由于农业用地与非农业用地比较利益的客观存在，非农用地利用的经济效益远大于农业用地，因此，预留用地的面积差异会数10倍的放大原来因用地面积差异带来的收入差距，对失地农民心理产生极大冲击，不利于社会和谐稳定。从缩小收入分配差距、构建和谐社会的视角看，预留用地安置可按失地人口数量计算预留地面积，并考虑征地对象的累积效应给失地农民生活带来的影响。具体操作中，可规定一个失地人口预留用地的人均定额和时间节点。将预留地比例折算成货币来计算，视补偿费用的高低及预留用地的价格来确定。在补偿标准已经确定的前提下，留地比例主要由留地的地价确定，地价高的地段可以少留，地价低的地段应多留。

2、充分考虑预留用地安置的适用范围和界定预留用地安置的适用对象。事实上，预留地安置是在征地价格不按照市场价格决定、土地补偿费偏低、失地农民就业困难的情况下，辅助货币补偿的一种形式。其根本目的是增加对失地农民的补偿，使其生产生活有长远的稳定的保障。在决定是否适用留地安置这种补偿方式的时候，要充分考虑被征地的地段收益效应，估算出预留地所产生的价值是否大于征地补偿费用给失地农民带来的价值（预留地的升值空间），是否具有能够承载失地农民的长期的稳定的生活保障能力。无升值空间的预留地无济于失地农民。

3、对预留用地进行科学规划，合理选择位置，杜绝“城中村”现象的出现。对预留用地的安排，要按照城市规划建设，统筹安排、合理布局，实行自用地安置为主，异地调剂安置为辅的原则。土地具有固定性和不可移动性等自然特点，因此，应科学进行规划和选址。可在土地利用总体规划、城市建设规划和预留用地拟安排的用途等前提下，由政府和被征地单位协商选择预留用地的位置，统一对预留用土地进行规划建设。预留用地规划要有一定的超前性，其开发应纳入城市建设规划，杜绝因预留用地开发不当而导致“城中村”现象的出现，从而使预留用地开发建设成为城镇化发展的亮点和推动器。

4、扩大失地农民处置预留用地的权利，最大限度地发挥预留用地的效用。预留地可以自主经营，也可以用预留地作价入股与其他经济体（开发商）合作开发经营，应允许处置转让部分预留建设用地。对自主经营无力、与其它经济体合作开发经营缺乏渠道的，可以由政府对留地指标按市场价作价购回；对于城市规划功能定位用于经营性房地产开发的预留用地，委托国土资源部门招标拍卖、挂牌出让。与开发商联合开发或拍卖的预留地用于房地产开发的，可向开发商提出以返还房产为条件，特别是底楼一、二层宜开店的房产，哪个开发商答应返还的房产面积多，位置优，谁就“中标”。对于集体经济组织自主经营预留用地的，政府发改、城建、国土、财政、金融、卫生、消防、工商等政府部门要制定出台扶持优惠政策。如：按规定减免城市建设配套费等，在办理立项、规划、土地、税费、执照等审检审批事项上提供优质服务。

F303.3

A

1671-2994（2011）03-0171-03

2011-03-08

廖元昌（1960- ），男，云南潞西人，中共德宏州委党校党委委员、科研科科长、教授。研究方向：区域经济、民族经济。

责任编辑：刘建文