论深化我国公共预算改革的路径选择

唐华陶 羊淑蓉

（中共达州市委党校 公共管理教研部，四川 达州 635000）

论深化我国公共预算改革的路径选择

唐华陶 羊淑蓉

（中共达州市委党校 公共管理教研部，四川 达州 635000）

20世纪90年代中后期以来，中国政府开始实施部门预算改革，拉开了新一轮公共预算改革的浪潮。公共预算改革，因其改革涉及面广、问题复杂而成为实践界和理论界争论的焦点和难点。在当前，公共预算改革存在着纵向纬度不够深、法律制度不健全、民主化程度不够和易受党政首长影响等问题，严重影响了改革的进一步推进。因此，要进一步深化我国的公共预算改革，就必须走一条包括明确价值选择、努力完善行政控制、重点强化政治控制和试点实行新绩效预算在内的综合性改革路径。

中国政府；公共预算；存在问题；对策

公共预算改革在政府改革中具有重要的地位。这是因为公共预算改革涉及到预算资源的调整与分配，预算体系一旦发生变动，国家与社会的关系就会随之发生相应的瓦解和重构，进而导致社会结构和政治体系产生相应的变化。在我国，现代意义上的公共预算改革始于1999年的部门预算改革，距今已10多年。尽管10多年来我国的公共预算改革取得了一定成效，如部门预算改革的广度和深度均有所提高、“收支两条线”已较为规范、国库集中支付制度改革走向透明化和法治化等，但现阶段的公共预算仍处于现代公共预算发展的初级阶段，距离公共预算的民主化、法治化还有相当长的路要走。为此，有必要对公共预算改革作进一步的梳理，为下一步的改革提供一些思路或启迪。

一、我国公共预算改革中存在的问题

1、纵向纬度不够深。当代中国地方政府的公共预算改革虽然涉及面广，在各个部门、机构得到不同程度的展开，但大多数改革都仅限于机制层面上的小修小补，几乎没有触及改革的深层次东西，比如政府与人大的权力划分及确定落实，预算机构内部的权力体系变动等。这些问题的存在，大大增加了公共预算改革的不稳定性，极易造成公共预算改革“挂着羊皮卖狗肉”，流于形式而疏于实质。

2、法律制度不健全。当前中央对地方公共预算改革没有出台专门的、可操作性强的法律文件，地方政府的公共预算改革只能是“摸着石头过河”。加上很多地方政府尤其是党政一把手都是理性的经济人，在比较、权衡之后，大都不愿意冒着政治风险去改变现有的权力结构，造成地方公共预算改革很多时候是雷声大雨点小。为此，亟需健全有关地方政府公共预算改革的法律法规，明确规定改革的目的、方向和奖惩等，让公共预算改革有法可依，以充分调动地方政府改革公共预算的积极性和创造性。

3、民主化程度不够。在一个民主化高度发达的国家，公共预算改革是绕不开“民主”二字。在公共预算的改革过程中，一方面，社会大众、各个阶层代表都可以畅所欲言，自由表达他们各自的意见和要求，如果他们的要求得不到满足，那么，他们可以通过一定的政治程序或渠道来表达和要求政府重视他们的改革意见；另一方面，政府可以借助民主这个平台，吸纳社会大众的意见，以求得民众的支持和理解，进而减少改革阻力，更好地推行公共预算改革。在当前，中国地方政府公共预算改革方式主要是自上而下推行，缺乏大众基础，而且改革大都是零散的、不彻底的，导致大多数民众缺乏实质性的了解，更缺乏参与的积极性和创造性。

4、易受党政首长的影响。在我国的改革中，党政首长具有超然的地位，因此，当前的公共预算改革易受党政首长偏好的影响。可以说，没有任何一个参与者能够像他们那样完全有能力去影响预算过程的议程、决策以及参与者之间的关系。即是说，改革的推行都离不开当地党政首长的支持与推动。当然，这些改革，都是在党政首长所能承受的政治风险的范围内，如果超出其风险范围或者下一任党政首长趋向保守，那么，这些改革恐怕无以为继。

二、我国公共预算改革存在问题的成因分析

现行的政府权力结构和政府官员的自利性，加上学界对公共预算改革的路径选择缺乏一个较为清晰的认识和系统的梳理，使公共预算改革在理论上模糊不清，致使公共预算改革在实践中停滞不前，因此，只有在深刻分析公共预算改革面临的具体原因的基础上，结合预算改革的目标指向，才能突破实践和理论困境，为公共预算改革指明正确的方向。

1、价值选择模糊。在实践中，政府公共预算机制改革主要面临着以下四个方面的价值选择：战略导向、根本特性——公共性导向、主体的复杂性导向和有效性体系选择问题。但由于公共预算是一个崭新的舶来品，很多学者和公共管理实践者对其十分陌生，根本无法把握其主要内涵和内在本质，认识上的误区直接导致了价值选择的模糊，也影响了预算改革的进程。

2、政府官员整体素质不高。政府官员是公共利益的化身，代表民众行使权力，其素质的高低，直接影响到政策执行的有效与否。从现实来看，由于各种因素的影响，导致地方党政一把手经常随意挪用预算资金，甚至中饱私囊。事实上，地方政府官员具有双重属性：追求本地区、本部门公共利益的最大化和追求个人利益的最大化。这种自利性，决定了人们在需要作出各种决策时的反应总是趋利避害，因此，公共预算改革一旦威胁到自身的部门利益或个人利益，那么，他们就会阻拦改革的进一步推行。如果不能提高政府官员的整体素质，并用纪律加以约束，就无法有效控制预算收支的最关键因素——即政府官员。

3、相关法律制度不完善。法律是规范政府行为和保障社会正常运转的重要手段，但从目前来看，现行的预算法律制度仍很不完善，主要表现在：《中华人民共和国预算法》及其配套法律法规（简称《预算法》，下同）存在诸多问题。一是《预算法》在很多方面与当前预算改革的要求不相适应（如预算资金的范围界定过窄、地方上下级政府和财政部门预算管理权限划分不清、预算编制期限和起止时间都不科学等）。二是关于地方公共预算改革的相关法律法规很不完善。大多数地方政府并没有制定出较为详细、合理的法律法规，导致地方政府在预算中没有任何成熟的法律法规可供指导，导致了预算的自由裁量权很大，地方党政首长可以随意干预公共预算部门的预算资源调配。三是公共预算资金的受托责任不清晰，出现问题相互推诿；财政透明度很低，系统外的人无法得知政府部门的预算信息；缺乏有效的激励机制，部门领导大都只重投入不重产出，预算资金浪费严重等。

4、监督机制不健全。我国当前的预算监督机制主要包括：立法监督、审计监督和社会监督。一是我国《宪法》和《预算法》明确赋予人大立法和监督的职能，但从目前的实践来看，现有的法律得不到有效的落实，加上我国特殊的权力结构，造成了立法机关——人大权力被架空，人大监督成为一个空谈。二是审计监督是预算机制良性发展的重要保障，但现行的预算审计制度还存在如无法全面监督到预算资金流动、审计面不够广和权责发生制不健全等问题，亟需进一步改进和完善。三是社会民众的监督是当前最有效和成本最低廉的监督方式，但当前地方政府的公共预算信息大多不公开，无法有效引导民众对政府预算资金进行全方位监督。

5、公民的参与水平不高。不可否认，新中国成立以来，我国公民的政治参与广度和深度均有了很大的提高，从信息公开制度到选举制度，从听证制度到参与立法制度，都能发现公民参与的身影。但是，从总体上看，我国公民的参与水平仍不高。一是公民主体意识不强。很多公民为了个人生计或事业打拼，并不愿意花费大量的时间、精力来参与政府预算。此外，公民自身素质参差不齐，且整体素质不高，决定了其参与预算管理的能力也十分有限。二是绝大多数地方政府并不愿意提供给公民有关于预算的相关信息，更不愿意公民对其预算“指手画脚”、“挑刺”，经常是以预算乃国家机密为借口搪塞，关闭公民想参与地方政府预算的大门，也打击了公民参与预算的积极性。

三、深化我国公共预算改革的对策与建议

改革路径主要依赖两个方面：一是技术规则与操作程序层面，二是重构整体运行机制。按照这一思路，我国公共预算改革必须妥善协调好技术性道路与政治性道路之间的关系，这决定了当前我国公共预算改革必须走轻重分明、详略得当的协同治理模式，即走一条包括明确价值选择、努力完善行政控制、重点强化政治控制和试点实行新绩效预算在内的综合性改革路径。

1、明确我国公共预算改革面临的价值选择。如前所述，在我国公共预算改革中，主要面临着以下四个方面的价值选择，第一，在战略导向的价值选择上：要求首先明确公共预算机制改革的根本目的。一是规范公共部门的财政收支，提高财政资金的使用效率，促进社会主义市场经济体制的建立和发展。二是实现公共预算的透明化和参与化，让广大民众都能参与进来。第二，在把握其根本特性的价值选择上：要求政府与预算部门不仅要追求财政效率，还要注重财政民主、注重公共性的实现。第三，在主体复杂性导向的价值选择上：要求政府及其官员要从客观角度出发，竭力避免“理性经济人”角色下的部门利益或个人利益最大化，杜绝腐败现象的产生。第四，在有效性体系的价值选择上：要求明确有效性体系选择的地位和作用。公共预算改革的有效性是公共预算改革的终极属性，决定着公共预算资金投入与产出的效益。

2、努力完善行政控制。第一，加大培训力度，全面提升专业能力。提高政府，尤其是预算部门工作人员的素质建设，更好地适应工作的需要。第二，完善相关法律法规。一是完善公共预算的基本法律制度。就目前而言，主要是进一步修订不符合社会经济发展的《预算法》、《会计法》和《审计法》。1994年通过的《预算法》存在诸多问题，如规定在预算中不能明列财政赤字，这导致了大部分地方政府违法自行举债和变相融资；对转移支付在预算法中的地位、作用及表现形式没有明确规定，导致中央对地方政府、地方政府之间的财政转移支付认识不清、模式单一；地方年度预算与预算审批时间不一致；人大对财政资金使用的控制权和修正权得不到保障等，这些问题都需要在新的《预算法》中加以解决。在《会计法》方面，主要做到：规范政府财务报告制度，如规定要有期中财务报告、详细规定报告编制方法等；规定引入权责发生制，以更好地评价预算编制和执行效果；调整行政单位和事业单位的预算会计体系等。在《审计法》方面，应规定审计体制模式，进一步强调审计的独立性和权威性；扩大审计监督范围；规范审计监督权和审计问责机制；加强对预算审计的过程监督和结果监督等等。二是建立和完善与地方政府预算改革相配套的法律法规制度，主要是完善与之关系密切的法律法规，如省/市的《预算监督条例》、《预算改革实施条例》、《预算外资金管理条例》、《关于规范会计基础工作加强会计监督管理的意见》等，为地方政府公共预算改革保驾护航。第三，深化配套改革。一是深化“收支两条线”管理改革。要逐步将行政事业性收费全部纳入预算管理，并开展行政事业性收费和政府性基金“收支两条线”专项检查，严厉查处各种乱收费、私设“小金库”等问题。二是深化地方部门预算制度改革。强化地方部门预算的法治化，严格要求“一个部门一本预算”；采取定员定额和项目排序的方法编制预算；提高各部门分解预算和执行预算的透明度；实行年度滚动预算编制管理制度和预算执行的绩效评价。三是积极推进地方政府收支分类改革。四是深化地方国库集中收付制度改革，加快地方政府财政信息管理系统建设步伐；配合中央有关单位做好中央行政事业单位银行账户清理整顿工作；加强地方各部门的财务管理等。五是深化地方政府采购制度改革，进一步扩大地方政府采购的规模和范围；严格编制地方政府的采购预算；依法明确界定管理机构与执行机构的职责；加大监督审查的力度等。

3、重点强化政治控制。第一，重构政府的预算权力结构。一是继续强化预算部门的地位。要坚持以预算部门作为调拨预算资金的权力核心，将政府的所有预算收支纳入预算部门的权力管辖范围，做到统一账户、集中收取和支付。在此基础上，可以适当分权给一些准预算机构，如科研经费资金、社会保障基金等，但一定要能保证随时掌握其资金动向。二是逐步规范党政首长的预算介入程序和权力范围。部门预算改革仅仅是改变了党政首长获取预算资金的随意性，并无法实质性影响其决策模式，为此，应着力规范党政首长的预算介入程序，并利用党委会来集体行使预算资金分配权，以防止首长的个人意志凌驾于集体之上。三是强化人大的地位与作用。虽然法律规定人大拥有预算审批权和预算监督权，但对“如何行使”这个问题并没有一个统一的法律指导规范和具体的法律操作条例，导致审批和监督很难落到实处。当前的重点是要健全法律法规，从制度上细化、落实和提高人大的预算权力，不仅要赋予人大对预算的立法、审批和监督权，还要赋予其预算修正权，让人大拥有更大的预算话语权。第二，提高公民的预算参与能力和水平。目前，我国各省市仅有少数地区在推行公民参与预算的改革，如浙江省温岭市、上海南汇区惠南镇等，很大原因是当地政府不愿意改变现有的预算权力结构，但也有一部分原因是当地公民的预算参与能力有限。要提高公民的预算参与能力和水平，必须做到：一是培育公民意识。二是成立公民预算组织。不仅能够在广泛听取公民意见的基础上，以组织的形式向政府有关预算部门提出意见，发挥组织对当地社会的群体影响力，还能够组织公民培训，掌握参与预算的有关技能、技巧，从而使公民参与预算变得更加游刃有余。三是加强制度建设。当前公民几乎都是非制度化参与预算，参与权利很难得到保证。为此，要进一步加强制度建设，如从法律角度规定公民参与的基本规则；允许公民参与预算的程序性制度保障；允许公民随时质询地方政府相关项目（法律规定保密的除外）的预算执行情况；允许本地区公民对地方预算违法行为提起公益诉讼。四是丰富和创新参与形式。第三，完善监督机制。监督机制是预算落实的最后保障。在我国，监督机制主要包括两个方面：一是系统内部监督是由人大监督和会计、审计监督组成，因此，首先要加大地方人大的监督力度。同时，要完善地方政府预算会计、审计监督制度建设。要建立有效监控的政府会计系统，完善政府财务报告制度和预算信息披露制度；要保证地方政府审计部门的独立性和加大审计监督力度；完善财政部门的预算监督制度，加强财政部门的政府采购系统、人事管理系统和税收征管系统等的建设。二是系统外部监督即社会监督，要充分发挥其积极作用。

4、试点实行新绩效预算。新绩效预算被认为是当前最有效、最理想的预算模式，也是我国公共预算改革的远期目标。但从目前来看，我国仍处在现代预算发展的初级阶段，这一阶段决定了中国不能脱离实际而照搬照抄西方的新绩效预算。再者，中国目前也不具备新绩效预算所需的外部条件：缺乏支持公共责任的预算环境；预算公开和责任无法落实；缺乏一套成熟的绩效测量体系。所以，地方政府一定要结合本地区、本部门的实际情况，用谨慎、科学的态度逐步试点推行新绩效预算。

F810.3

A

1671-2994（2011）03-0159-04

2011-04-07

唐华陶（1984- ），男，福建泉州人，中共达州市委党校公共管理教研部助教、硕士。研究方向：地方政府治理和公民参与。

羊淑蓉（1962- ），女，四川绵阳人，中共达州市委党校科研部主任、副教授。研究方向：中共党史和党的建设。

责任编辑：刘建文