依法防治水土流失努力开创水土保持工作新局面——访水利部水土保持司司长刘震

依法防治水土流失努力开创水土保持工作新局面
——访水利部水土保持司司长刘震

水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源。依法防治水土流失，是实现水土资源可持续利用的根本保证。1991年6月29日，第七届全国人大常委会第20次会议审议通过了水土保持法，这标志着我国水土保持工作自此纳入了法制化轨道，至今已有20年。2011年3月1日，修订后的水土保持法正式施行，这是水利法制建设的重要里程碑，对于进一步依法保护水土资源，加快水土流失防治进程，改善生态环境，保障经济社会可持续发展，必将产生巨大的推动作用和深远的历史影响。为纪念水土保持法颁布20周年暨新修订的水土保持法颁布施行，本刊专题采访了水利部水土保持司司长刘震。

中国水利：2011年是水土保持法颁布施行20周年，同时，修订后的新水土保持法也于3月1日起正式施行，请您介绍一下水土保持法修订的背景和过程。

刘震：1991年水土保持法 （以下简称原法）的颁布施行，标志着我国水土保持工作从此步入法制化轨道，对预防和治理水土流失，改善农业生产条件和生态环境，促进我国经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，原法已经不能适应新形势、新任务的要求，突出表现在六个方面：一是一些规定已不适应落实科学发展观、建设生态文明、实践可持续发展治水思路以及发展社会主义市场经济的新要求。二是各级地方人民政府的水土保持责任不明确，水土保持公共服务和社会管理制度不完善。三是随着各类生产建设活动大量增加，人为水土流失呈现加剧趋势，原法关于生产建设项目水土保持管理的调整范围过窄，措施单一，机制不健全，与防治人为水土流失的需求不相适应。四是随着行政许可法颁布施行，原法关于行政许可的规定已不适应依法行政的新要求。五是关于水土保持预防和治理措施的规定不够健全，特别是未能体现近年来各地在预防和治理水土流失方面的创新、发展和新的经验。六是关于法律责任种类和手段的规定较为单一，处罚力度轻，可操作性差，存在守法成本高、违法成本低的问题。

因此，有必要在全面总结原法近20年实践的基础上，借鉴国内外生态保护与建设的先进经验，以科学发展观和可持续发展治水思路为指导，修订完善原法中部分条款和制度，有效预防和治理水土流失，维护和改善生态环境。

2005年，水利部正式启动水土保持法修订工作，成立了部领导小组和起草小组。5年来，围绕水土保持目标责任制、规划制度等，开展了大量专题研究，多次深入基层调研，召开了200多次不同层次和规模的座谈会、研讨会、咨询会和协调会，完成了近百万字的背景材料，广泛征求了国务院有关部门、省级人民政府和全国水利系统的意见，起草了修订草案送审稿，经部务会议审定后，于2008年10月上报国务院。2010年7月21日，国务院常务会议审议通过《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》。2010年12月25日，第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过修订后的水土保持法（以下简称新法）。

开展原法修订的5年是一个异常艰辛的历程，能取得这样的成果非常不易。当前国家高度重视立法工作，各级领导机关对修订草案进行了层层严格审查，大家将这段经历比作“过五关”，即要经过国务院法制办、国务院常务会议、全国人大环资委、全国人大法律委和法工委、第十一届全国人大常委会的审查。为充分听取各方面的意见和建议，开展了5次正式征求意见，其中水利部1次、国务院法制办2次、全国人大环资委和法律委2次，向国务院有关部门、省级人民政府以及其他有关单位征求意见，共收到修改意见和建议千余条之多；同时，全国人大常委会还通过全国人大网征集社会公众意见达8000多条。为切实掌握第一手资料，国务院法制办于2009年9月赴四川、广东，全国人大环资委于2010年5月赴深圳、陕西，全国人大法律委和全国人大常委会法工委于2010年11月赴河南、山西等地，开展水土保持法修订调研，重点解决了水土保持设施验收、水土保持补偿费等问题。

在大家的共同努力下，在有关部门和社会各界的大力支持下，2010年12月25日，新水土保持法获得高票通过。从全国人大常委会两次审议和征求意见情况看，社会各界对于保护水土资源、维护和改善生态环境、加强水土流失防治的呼声很高，第十一届全国人大常委会组成人员一致肯定了水土保持法修订的必要性和重要意义，特别是舟曲特大泥石流灾害发生后不久，常委会组成人员在审议期间多次强调要实行更加严格的水土保持监督管理制度，有效控制人为水土流失。

新法的颁布是新时期贯彻落实科学发展观、加强水土流失预防和治理的重要举措，对我国水土保持事业健康长远发展具有重要的现实意义和深远影响。

中国水利：请您介绍一下新法的特点。

刘震：新法的特点可以概括为“五个更加注重”。

一是更加注重新理念的指导。新法充分吸收了近年来党和国家关于科学发展观的重要理论成果，将可持续发展、人与自然和谐、资源节约与环境友好、生态自然修复、生态清洁、循环生产等新理念作为贯穿始终的重要指导思想。

二是更加注重尊重科学规律。在防治方略上，体现了事后治理向事前预防的重要转变，将“预防为主、保护优先”确立为指导今后水土保持工作的重要方针；进一步强化了水土流失调查的法律地位；增加了规划专章，以科学规划指导水土保持工作，目标明确，措施合理，程序井然，避免了无序性和盲目性对工作的不良影响。

三是更加注重强化政府和部门责任。水土保持工作社会性、群众性、公益性、基础性和长期性的特点以及我国水土流失严重的现实国情，决定了这项工作必须依靠各级政府及有关部门齐抓共管。新法通过加强宏观管理、落实资金保障、明确责任以及建立责任制等方面进一步强化了各级政府及相关部门的水土保持职责。

四是更加注重创新机制和制度。新法重点确立和强化了20多项制度，提出了建立、完善目标责任制和考核奖惩制、投入保障机制、生态效益补偿机制等的要求，为今后工作注入新的活力和动力。

五是更加注重法律的有效性和可操作性。新法增加了法律责任种类，完善了处罚手段，加大了处罚力度，进一步强化了法律责任和执法的可操作性。

中国水利：请您介绍一下新法的重点内容。

刘震：新法在原法6章42条的基础上，修改、补充和完善为7章60条，增加了1章、18条。新法以新理念为指导，认真贯彻落实科学发展观，把近年来党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地成功的做法和经验以法律规定确定下来，内容大大丰富，有了质的飞跃，为更好地指导和开展水土保持工作提供了重要基础。概括起来，新法有10个方面的重点内容需要认真把握。

一是关于政府的水土保持责任。水土保持是我国的一项基本国策，是生态文明建设的重要组成部分，不仅关系当前经济社会发展，而且涉及子孙后代的利益，搞好水土保持是各级政府义不容辞的职责。新法从四个方面进一步强化了政府的水土保持责任：（1）要求各级人民政府加强对水土保持工作的统一领导；（2）将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，安排专项资金，组织实施；（3）在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度；（4）进一步明确水行政主管部门和其他有关部门的水土保持职责。

二是关于水土保持规划。水土保持规划是对流域或区域在未来一段时期内，预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源工作的整体部署，对水土保持事业长远发展至关重要。针对原法关于规划的规定过于简单、笼统，操作性不强，以致一些地方忽视水土保持规划、形式主义严重等问题，新法进一步强化了规划的法律地位：（1）专列“规划”一章，明确规定了水土保持规划的原则、重点、内容、报批审核和组织实施，以及批准后须严格执行等。（2）要求在相关规划中提出水土保持对策措施。（3）将水土保持规划作为水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据。要求预防保护措施布设、易造成水土流失区域的确定以及社会力量参与水土保持都必须依据水土保持规划或在水土保持规划的指导下进行。

三是关于预防保护。新法进一步突出了预防为主、保护优先的方针，强化了崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区、生态脆弱区、生态敏感区以及25度以上陡坡地的禁止性和限制性规定，扩大了保护范围，强化了保护措施。

四是关于水土保持方案管理。新法进一步完善了生产建设项目水土保持方案制度：（1）明确了生产建设项目水土保持方案由水行政主管部门审批；（2）合理界定了水土保持方案编报的范围和对象，将水土保持方案编报的范围由原法规定的“山区、丘陵区、风沙区”修改为“山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”；（3）加强了水土保持方案变更的管理；（4）强化了水土保持“三同时”制度；（5）明确了水土保持方案编制机构应具备相应技术条件。

五是关于水土保持投入保障机制。新法进一步强化了水土保持投入保障机制：（1）明确国家加强对水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度；（2）引导和鼓励国内外单位和个人以投资、捐资，以及承包治理“四荒”等方式参与水土流失治理；（3）明确多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度；（4）确立水土保持补偿费制度，明确水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理。

六是关于水土保持技术路线。新法进一步完善了水土保持技术路线：（1）丰富了不同水土流失类型预防和治理技术路线；（2）针对水源保护和人居环境改善的新情况，提出了清洁小流域建设的要求；（3）完善了人为水土流失预防和治理措施体系，突出了资源节约与环境友好。

七是关于水土保持监督管理。新法进一步强化了水土保持监督管理：（1）明确各级水行政主管部门、流域管理机构的监督检查职责，规定县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。（2）要求各级水行政主管部门、流域管理机构要依法认真履行好水土保持监督管理的职责。既要加强对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，又要加强对水土保持情况的监督检查。（3）规范了监督检查的程序、内容以及相应的处罚措施。需要说明的是，新法中表述的水政监督检查人员是水行政主管部门监督检查人员的简称，水土保持监督检查人员属于水行政主管部门监督检查人员的范畴，当然负责本法的监督检查职责。

八是关于水土保持监测。新法进一步完善了水土保持监测内容，强化了其法律地位：（1）要求建立和完善国家监测网络。国务院水行政主管部门完善国家水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测。（2）要求保障水土保持监测经费。（3）完善了公告制度。省级以上人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期公告水土流失状况、变化趋势及其造成的危害、水土流失预防和治理等情况。（4）要求建立生产建设项目水土保持监测制度。对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，要求生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构监测水土流失情况，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

九是关于水土保持法律责任。新法进一步强化了法律责任：（1）增加了责任追究方式。新法增加了滞纳金制度、代履行制度、查扣违法机械设备制度等责任追究方式。（2）增强了可操作性。如新法规定罚款、责令停止生产使用等处罚措施可由水行政主管部门直接进行，不需报请政府批准，减少了环节，提高了效率。（3）加大了处罚力度，提高了违法成本。新法显著提高了罚款的标准，最高罚款限额由原法的1万元提高到了50万元。（4）规定了水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的法律责任。

十是关于单设水土保持机构职责。新法进一步明确了单设水土保持机构的职责。在一些水土流失严重地区，地方人民政府从预防和治理水土流失的要求出发，单设了水土保持机构，同水行政主管部门一样，作为政府的职能部门之一。对于这种情况，新法借鉴原法实施条例的规定，明确县级以上地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，行使新法规定的水行政主管部门水土保持职责。

中国水利：新法确立和强化了哪些制度？

刘震：新法确立和强化的制度有20多项，这些制度的落实和完善将成为今后水土保持改革和发展的强劲动力。

一是水土保持目标责任制和考核奖惩制度。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。将水土保持纳入政府目标管理，考核结果与具体的奖惩挂钩，督促水土流失重点防治区的水土保持工作。

二是水土流失调查制度。建立水土流失调查制度，定期开展调查，掌握水土流失状况，为制定防治方略和宏观经济政策提供重要支撑。

三是水土流失重点防治制度。我国水土流失分布面广，类型多，不同区域水土流失程度及其危害差异极大，对国家生态安全、经济发展和群众生产生活的影响也不同，需要有针对性地采取不同的水土流失防治措施。依据“因地制宜，突出重点”的水土保持工作方针，划分水土流失重点预防区和重点治理区，制定专门措施，实行重点防治，有利于提高水土流失预防和治理的成效。

四是水土保持规划制度。水土保持规划是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分，是指导水土保持工作的纲领性文件。针对原法第七条关于规划的规定过于简单、笼统，操作性不强，导致一些地方对水土保持规划制定、实施和统筹协调重视不够等问题，新法专门增加了规划一章，共6条，从规划的编制、审批、实施、作用，以及对相关规划的要求等方面都作了明确规定。

五是崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度。崩塌、滑坡、泥石流，是重力、水力等营力共同作用形成的混合侵蚀，具有突发性强、危害严重等特点，对生态安全和公共安全构成严重威胁。划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区既可以使社会公众认识到在划定区域从事这些活动会产生的严重危害，杜绝在该区域从事取土、挖砂、采石等活动，也是依法加强对取挖采行为的管理，打击违法行为的依据。

六是地貌植被保护制度。地貌和植被对地表及地表层下的土壤或细颗粒沙具有很强的保护作用，可以防止或者降低降雨、大风对地表的侵蚀，减轻水土流失及其危害，形成良好的生态自我调控机制，有保护水土资源、防灾减灾、改善生态、促进社会进步等方面的作用。新水土保持法就严格保护水土流失严重、生态脆弱区地貌植被，积极营造和禁止开垦、开发植物保护带，禁止毁林、毁草开垦，禁止采集发菜，禁止铲草皮、挖树蔸，加强水源涵养林、水土保持林、防风固沙林的保护等方面作出了具体规定。

七是陡坡地禁垦制度。根据有关研究成果，25度是土壤侵蚀发生较大变化的临界角度，25度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍。新法在评价各地实践经验的基础上，保留了原法的有关规定，将25度作为禁垦陡坡地上限，并提出在25度以上的陡坡地种植经济林的水土保持要求。

八是水土保持方案制度。新法明确审批生产建设项目水土保持方案是水行政主管部门独立行使的一项行政许可。要求在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，都须编报水土保持方案，并授权水行政主管部门对违反相关规定，不依法落实水土保持方案制度的单位和个人加大了处罚力度。

九是水土保持“三同时”制度。水土保持“三同时”制度是生产建设项目从始至终、全过程履行防治水土流失义务的重要保证。即生产建设项目水土保持设施的设计要与项目主体工程设计同时进行，水土保持措施应当与主体工程建设同步建设，水土保持措施应与主体工程同时完成并投入使用。建立水土保持“三同时”制度，既有利于充分发挥水土保持设施防治水土流失、恢复和改善生态环境的作用，同时也保障了主体工程的安全运行。

十是生产建设项目水土保持设施验收制度。根据新法第二十七条规定，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。水土保持设施竣工验收是落实水土保持“三同时”制度的具体体现，也是检验生产建设项目是否依法履行水土流失防治义务、及时有效地实施了水土流失防治措施以及防治效果是否达到要求的重要检验过程。

十一是水土保持生态效益补偿制度。国家建立和完善水土保持生态效益补偿机制，有利于解决生态保护和建设资金短缺，缓解不同地区因资源禀赋、生态功能定位等不同导致的发展不平衡等问题，促进不同区域间水土流失预防和治理责任的公平分担和水土保持生态建设成果的公平享用，实现区域协调发展和共同富裕。

十二是水土保持补偿费制度。这项制度也是新法的一个重要突破。根据新法第三十二条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。依照“谁破坏，谁付费”的原则，建立和完善水土保持补偿费制度，采取经济调节手段，向生产建设活动主体征收水土保持补偿费，对减少生产建设活动破坏生态环境的随意性、协调保护与开发的关系、实现“在开发中保护、在保护中开发”、保护和合理利用水土资源、有效控制人为水土流失、促进人与自然和谐、维护和改善生态环境具有十分重要的意义。

十三是水土保持重点工程建设和运行管护制度。根据新法第三十条规定，国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的重点工程建设，县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，安排大型生态建设项目，实行集中、连续和规模治理，发挥辐射、示范带动作用，对加快水土流失防治速度，维护国家生态安全，保障经济社会可持续发展具有重要意义。我国多年水土保持的实践经验表明，因地制宜地采取坡耕地改梯田、淤地坝、生态修复等工程措施都是防治水土流失费省效宏、一举多得的好方法。

十四是水土保持监督检查制度。新法第四十三条、第四十四条、第四十五条对监督检查主体、内容、措施和程序分别作了明确规定。县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查；流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。监督检查的内容主要有贯彻落实水土保持法律法规的情况、水土流失预防和治理开展情况以及水土保持科技支撑服务开展情况等。

十五是水土保持监测公告制度。新法第四十二条对水土保持监测公告制度进行了规定，明确了定期发布水土保持监测公告是水利部和省级水行政主管部门的法定职责，内容主要包括水土流失情况、水土流失危害以及水土流失预防和治理等情况。发布监测公告对制定水土流失防治与生态建设政策，编制水土保持规划，评价与检查水土保持及生态建设重大工程成效，实行政府水土保持目标责任制，保证社会公众充分享有知情权、参与权、监督权，都具有重要作用。

十六是生产建设项目水土保持监测制度。新法第四十一条对生产建设单位开展水土保持监测和报告义务、监测单位资质等进行了规定。生产建设项目水土流失具有时空集中、强度大、成因复杂、危害严重、恢复难度大的特点，开展水土保持监测为建设单位自查和管理提供支撑，便于全面监控和管理各个施工建设单位和施工现场；对存在问题及时进行整改和处置，最大限度地避免可能发生的水土流失及其危害；能及时发现重大水土流失隐患和事件，确保应急措施及时、到位，避免引发严重后果，造成重大灾害和损失。此外，通过实施对水土保持措施的成效监测，还可以调整和优化水土流失防治措施，提高生产建设项目水土流失防治标准。

十七是举报制度。举报制度是依靠社会力量协助水行政主管部门加强对违法行为进行监督管理的重要手段。新法第八条对监督举报制度进行了规定，明确了任何单位和个人都有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报；举报内容包括任何破坏水土资源和造成水土流失的行为；各级水行政主管部门或水土保持工作管理机构要为举报创造条件，并切实保护举报人的合法权益。

此外，新法还进一步强化了宣传教育、科技推广、表彰和奖励、公众参与以及行政代履行等制度。

中国水利：新法对政府、水行政主管部门、相关部门、生产建设单位的水土保持职责都作了哪些规定？

刘震：新法规定的各级政府水土保持职责主要有：一是要加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，安排专项资金，组织实施；二是在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度；三是加强水土保持宣传、教育、科技工作，制定表彰奖励等政策措施，鼓励全社会参与水土保持工作等。

各级水行政主管部门的主要水土保持职责一是具体落实水土流失预防和治理任务，开展水土保持重点工程的建设与管理；二是组织开展水土保持调查与公告，开展面上监测等基础工作；三是开展水土保持监督检查，以及履行水土保持方案审批、验收等行政许可职责。此外，新法明确了各级水行政主管部门行政不作为要承担相应法律责任。

相关部门的水土保持职责分别是：林业行政主管部门主要是组织好植树造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部门做好林区采伐林木水土流失防治；农业行政主管部门主要是组织做好农耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施；国土资源行政主管部门主要是在滑坡、泥石流等重力侵蚀区建立监测、预报、预警体系，并采取相应的治理措施，组织做好矿产资源开发、土地复垦过程中的水土流失治理和生态环境恢复工作；交通、铁路、建设、电力、煤炭、石油等行政主管部门要组织做好本行业生产建设活动中的水土流失防治工作。

生产建设单位的水土保持职责主要有：一是编报水土保持方案，落实水土保持“三同时”制度；二是开展水土保持监测，接受监督检查，缴纳水土保持补偿费；三是维护水土保持设施安全，及时申请水土保持设施验收等。

中国水利：请您介绍一下今后一段时期全国水土保持工作发展方向和工作重点。

刘震：2011年是“十二五”开局之年，中共中央、国务院发布了首个以水利为主题的中央一号文件，2011年也是新水土保持法颁布施行的第一年，这些都为水土保持事业创造了难得的发展机遇。我们将紧紧抓住有利时机，全力加快水土流失防治步伐，全面推进水土保持各项工作，为实现经济社会的全面协调和可持续发展提供坚实的支撑和保障。对于今后一个时期水土保持发展方向和工作重点，可以简单概括为十个方面：一是以新的理念为指导，引领水土保持事业新发展；二是以贯彻新水土保持法为契机，推进水土保持依法行政；三是以国家重点工程建设为龙头，加快水土流失治理步伐；四是以科技为支撑，不断提升水土流失防治水平；五是以信息化建设为重点，促进水土保持现代化；六是以机制创新为动力，不断增强水土保持事业发展活力；七是以经济社会发展需求为导向，建立有特色的水土流失防治模式，满足经济社会发展和人民群众的新需求；八是以机构能力建设为基础，强化水土保持组织保障；九是以宣传教育为手段，营造良好的水土保持社会氛围；十是以示范工程为载体，激励全社会参与水土流失防治的积极性。

本刊编辑部