长江流域用水总量控制探讨

陈 进，朱延龙

（1.水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉；2.青海省水文局，810001，西宁）

长江流域虽然水资源总量丰富，但近20年来，由于水利基础设施建设步伐缓慢，建设和运行管理成本高、收益低，水利工程供水能力低，导致传统的区域性和季节性缺水问题没有解决，而水质性缺水问题日益严重。云南滇中、湖南衡邵地区、江西赣南、四川盆地、湖北与河南交界附近的三北等地区是长江流域传统的缺水地区。近10年来，洞庭湖、鄱阳湖等地区本是长江流域主要产水地区，水资源总量丰富，但几乎每年都出现程度不同的季节性干旱缺水问题。长江流域大部分城市、长江三角洲地区、荆南四河等地区存在日益严重的水质性缺水问题。随着南水北调中线工程和引江济谓等跨流域调水工程的实施，汉江水资源利用率将超过40%，成为长江流域资源利用率最高的河流，汉江中下游水资源和水环境问题将会凸显。长江水资源总量丰富，但大部分是汛期的洪水，汛期水量占总量的70%，洪水难以利用；而在非汛期，相当多的地区不仅可利用水量不足，而且水力发电和航运等河道内用水与河道外用水矛盾仍然十分突出。所以，长江流域实行用水总量控制十分必要。

一、长江总量控制和管理面临的主要问题

1.水库等水利基础设施控制河流能力比较低

水库是调节河道水流、解决季节性和工程性缺水问题的主要途径。至2009年年底，长江流域虽然已经建成各类水库4.6万座，但总兴利库容仅为1200多亿m3，其中大型水库166座，总兴利库容966亿m3，与多年平均地表径流量9856亿m3比较，已建水库总兴利库容占12%，其中大型水库总兴利库容仅占长江地表水量的10%，而且大型水库地区分布不均衡，调节性能好的水库多分布在二、三级支流上，没有能力解决大范围干旱缺水和季节性缺水问题。在水库控制水流的能力方面，长江与黄河等北方河流有很大的差距。

另一方面，相当多的水库，由于灌溉和供水配套设施不完善、水库年久失修或者运行管理成本高等原因，水库的作用得不到充分发挥，一些水库改变用途，如增加发电机组、向工业和城市供水等，甚至仅用于水产养殖，解决不了本地区的干旱缺水问题。还有一些新建水库，虽然以水利工程名义上马，得到国家和地方财政资金的支持，但由于业主追求利益最大化，对建设水电站积极性高，而对于灌溉和供水设施等水利功能的建设由于见效慢或者效益低，不是安排在工程的后期建设，就是建好渠首，等待地方规划和建设配套工程，使水库的灌溉和供水功能迟迟得不到发挥。

2.山区河流水面高程低，提水成本高

长江流域除中下游平原地区外，大部分地区是山区和丘陵地区，山高水低，长江及主要支流水位只有在较大洪水来临时，河水水位才高于地表面，其他大部分时间河水都低于地表面，如果没有水库及配套渠道，提水和抽水等供水成本高，在山丘区，有水也难用。

3.中下游江湖关系复杂，进出水量核算困难

长江中下游江湖关系及长江三角洲地区水网关系复杂，河流进出水量测量和计量困难。如洞庭湖的三口进流，城陵矶出流；鄱阳湖湖口与长江干流、大运河与长江、淮河与长江等水量交换关系复杂，很难测量。另外长江中下游地区与周边湖泊和河流还有数以千计的水闸相联系，这些水闸大多数是双向闸，当长江过洪时挡水，而支流或者湖泊来洪水时向长江干流放水，需要引江灌溉时又进水，水闸进出流关系十分复杂，进出水流计量难度大，各河流和湖区用水总量控制的监控技术难度大。

4.跨流域引调水工程多，流域内外用水矛盾日益增多

长江水资源丰富，处在我国南北交界的中间地区，各类跨流域引调水工程都以长江为水源地，建设中和规划的跨流域引调水工程很多。如引江济太工程已经实施多年，南水北调中线、南水北调东线、黔中调水、引江济汉等工程已经开工建设，南水北调西线、滇中调水、引江济渭、引江济巢、大东湖连通、引岷济沱等跨流域引调水工程已经规划，流域内与流域外用水管理关系复杂。

5.流域跨省、直辖市地区多，用水监督管理复杂

长江流域干流流经11个省、自治区、直辖市，流域涉及19个省、自治区、直辖市，主要省界河流有115条，其中流域面积在10000 km2以上的有25条，流域面积在5000 km2以上的有45条，流域面积2000 km2以上的有68条，水功能区省界缓冲区共有114个，河流上下游、左右岸跨行政区的用水总量控制断面多，监督和管理难度大。

二、用水总量控制的原则和方法

1.原则

根据长江流域水资源特点和用水管理存在的问题，用水总量控制应该考虑以下原则：

①总量控制与水功能区管理结合。水质性缺水是长江流域现在和未来水资源管理的重点，也是用水总量控制、建立节水防污型社会的主要驱动力。长江流域许多城市附近水源污染严重，城市供水严重依赖上游来的客水，如武汉、南京和上海等大城市，如果客水出现问题，水源就可能中断。在长江流域，由于水多，人们提高水利用效率和节水的意识比较薄弱，如果不与水功能区管理目标结合，总量控制的约束力将很弱。用水越多，废污水排放量越大，水质性缺水问题就越突出。所以应该严格控制入河排污总量，以提高水功能区达标率来促进用水总量控制。

②总量控制与水利工程调度能力的提高结合。长江流域区域性、季节性和工程性缺水主要是水利工程布局不合理，配套设施不完善，调节能力较弱造成的。从整体上看，长江干流和主要支流上的水库调节能力较弱，主要干支流上基本没有年调节水库，控制水流的能力有限，用水总量控制的手段和能力不足。

③总量控制与跨流域引调水管理结合。流域内外用水需要统一管理，特别是遇枯水年和枯水季，当本流域用水短缺时，需要统筹流域内和流域外用水的管理。

④总量控制重点在枯水年、非汛期和缺水地区。长江流域缺水主要发生在枯水年、枯水期。当然也有一些地区经常出现干旱缺水问题，在汛期也经常出现伏旱等灾害。由于长江绝大多数水库在汛期会放低水库运行，使大部分水库没有调节能力，在汛期总量控制的能力十分有限，而且需要服从防汛调度，所以长江流域总量控制的主要时段是非汛期和重点地区。

2.总量控制方法探讨

过去，用水管理一般与计划用水管理结合，主要依据是用水现状、用水指标和节水潜力等因素。这种管理主要从宏观角度对流域和区域用水进行指导，存在的问题是计划用水基本上从下向上层层申报，缺乏科学性，指标没有多少约束力，或者由于缺乏计量和监督手段，没有办法核实实际用水情况。像长江这么大的流域，即使针对一条支流的管理，仅靠用水计划和总量控制指标也难以起到作用。现代水资源管理的理念是“没有计量，就没有管理”，长江流域除用水户计量得到一定发展外，取水和排水的计量及监督管理十分落后，相当多的用水户没有安装计量设施，用水管理实际上处在计划指导水平上，管理缺乏针对性，因此，总量控制的关键是建立取水、用水、排水的计量系统和科学的用水指标分配体系。

（1）确定河流控制断面

为了核算河流来水，分析上游地区取水、用水和排水对河水的影响，明确管理责任，需要在河流和重要水域设立控制监测断面，测量水量和水质。断面确定的原则建议如下：①长江干支流控制性水文站点，②长江流域主要干支流以及流域面积在5000km2以上省界河流，③水功能区省界缓冲区，④曾有水事纠纷和目前仍有水事纠纷的河流，⑤控制性水库入库断面和大坝下游断面，⑥跨流域引调水工程引调水口，⑦江湖湖口、重要控制闸，⑧重要生态与环境敏感区断面。各省可以根据上述原则确定本地区河流和水域的控制断面，逐步建立起可核算和监督管理的河流测量和监测网络体系。

（2）各流域和区域用水合理性分析

由于长江流域总体水资源量丰富，流域内各地区用水指标与北方地区有一定差距。在分配总量指标时都怕留给自己地区的少。所以，需要按流域和行政区用两个口径复核现状用水合理性和节水潜力，各地区需要在水资源综合规划基础上进一步核算现状和未来用水的科学性和需求。水资源综合规划虽然刚刚被国务院批准，但规划基准年是2004年，近年来经济社会发展快，各地区用水、需水变化较大，而且长江流域节水和提高用水效率总体意识较差，需要按全国统一用水指标核算各地区用水合理性和用水效率。这样，才能科学地确定各区域的用水指标，并有定量指标说服各地区接受分配的指标。

（3）总量控制指标的分配

在流域和区域用水现状、用水合理性分析基础上，分配各支流和行政区的用水总量指标。用水总量指标的分配应该采用从上到下的原则，再分级征求意见和协调，即先从长江流域总体开始，其次分配到干流控制断面和各主要支流控制断面，第三步分配到省级行政区，第四步分配到省内河流和地级区。如果从下向上申报，各地区会忽视本地区用水的效率，过多考虑自己的开发利用潜力和发展空间，所报数量会很大，达不到总量控制的目标。当然，用水总量控制在各区域间的谈判和协调工作量将十分艰巨，必须与各地区的用水指标的先进性和水功能区达标率的提高结合起来，协调才有基础和说服力。

（4）总量控制的管理

用水指标分配下去，最主要的任务是如何加强管理，不能仅将总量控制指标作为指导性的计划指标，而是要通过总量控制提高水的利用效率。管理方法建议与取水许可管理结合，并与规划和建设新水利工程项目结合。工业和生活用水、跨流域引调水首先应该与取水许可管理结合，超过总量控制指标的流域和地区，原则上不再新增用水量指标，如果确实需要新增用水，可以通过行政协调或者水市场进行总量控制指标的调整或者交易，使总量控制红线成为真正的控制性指标。对于纳入取水许可管理的灌区等农业用水，可以参照工业与生活用水总量管理。对于大部分没有纳入取水许可管理的农业用水，流域和地方水行政主管部门可以根据耕地面积、农作物种类和用水指标核算其用水总量。未来，在条件许可时，可以由政府出钱逐步建立起田间灌溉用水的计量系统。从近10年来长江流域用水情况看，农业用水总量并没有增加，基本上稳定在1000亿m3左右，如果采用节水灌溉技术，农业用水总量还可以减少。

总量控制管理的难点是未来气候变化和人类用水需求变化带来的用水变化，特别是区域间用水指标的调整会不断增加，所以，开始分配应该严格控制用水指标，流域和省级政府可以保留一定数量的用水指标，作为未来调节或者适度增加用水指标的储备，类似美国的水银行。随着长江流域控制性水库的建设和新一轮水利工程建设高潮的到来，长江水流的调节能力会提高，流域机构和省级地方政府有条件掌握一部分用水指标，但增加用水总量的前提应该是用水效率的提高和水环境的改善这两个必要条件。

三、总量控制的监测和评价

要将总量控制落到实处，必须加强监测和监督管理。监测包括两个层次，一个是宏观层面上河流控制断面水量和水质的监测，一个是微观层面上用水户取水、用水和排水的监测。

1.河流控制断面的监测

通过对每个控制断面的监测可以从宏观角度测量一条河流或者重要水域上游地区的来水和用水影响情况，鉴别上游地区排污影响和突发性水污染事故的责任，同时对下游地区取水、用水和排水提供指导。

2.大型水库兴利库容的监测

大型水库兴利库容是解决长江流域水资源短缺的重要手段，由于管理权限的限制，目前大型水库运行和管理分属不同地区和部门，未来需要对流域内的大型水库兴利库容进行统一监测和调度计划的制定，遇特殊干旱时期，需要统一调度和管理，所以，必须对各水库兴利库容进行动态监测。

3.跨流域引调水的监测

目前建设和规划的跨流域引调水总量占长江水资源总量比例并不多，但遇特别枯水年或者特枯季节，外调水量需要控制，以保证本流域基本的用水需求。监测资料还可以向社会公布，向社会说明外调水量的影响。

4.沿江闸口监测

长江中下游有大量通江河流和湖泊，绝大多数是通过闸涵来控制水量，每年沿江引水量达数百亿立方米之多，遇枯水期，对长江水资源配置，特别是对中下游及河口地区的影响较大，必须进行监测和控制，否则，仅靠大型水库联合调度不能解决大范围的区域性干旱缺水问题。

5.主要用水户监测

要实施用水总量控制的监督，必须要求每个取水户都安装取水和排水的计量设施，逐步做到实时在线监测，这样，用水总量控制才能落到实处。

有了宏观和微观层面上测量和计量系统，就可以对流域、区域和用水户进行检查、考核和监督，也可以快速评价各地区和主要用水户执行总量控制的效果。当然，还必须通过制度建设，明确总量控制分级分地区管理职责和奖惩制度，对于控制好的地区和用水户给予奖励，对于控制不好的地区和用水户给予惩罚，使总量控制变为有约束力的管理红线。

[1]陈雷.实行最严格的水资源管理制度保障经济社会可持续发展[J].中国水利，2009（5）.

[2]陈进.南方水资源管理问题的讨论[J].中国水利，2009（15）.

[3]陈进.长江流域大型水库群统一蓄水调度问题探讨[J].中国水利，2010（8）.