南四湖流域水生态保护与修复生态补偿机制研究

于术桐，黄贤金，程绪水

（1.水利部淮河水利委员会淮河流域水资源保护局，233001，蚌埠；2.南京大学地理与海洋科学学院，210093，南京）

一、南四湖流域水生态保护与修复生态补偿机制现状

综合国内外学者的研究并结合淮河流域的实际，水生态保护与修复生态补偿是指以恢复、维持和增强水生态系统功能为目的，由水生态效益的潜在或实际受益主体对水生态保护主体所投入的成本按受益比例进行分担的制度安排。南四湖流域水生态保护与修复生态补偿现行相关制度与政策具有明显的层次性、动态性、政策主体的多元性特征。

在国家层面上，从1988年《中华人民共和国水法》的颁布，到2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，尤其是党的十六届五中全会提出要把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务以来，水资源的生态保护与修复工作日益加强。2008年《中华人民共和国水污染防治法》的修订，标志着我国水生态保护与修复从单一的行政指令性管制向政府管制与市场机制相结合的水生态保护与修复补偿制度与政策逐步转变。这为南四湖流域水生态保护与修复补偿制度与政策的建立与完善提供了法律依据。

在地方层面上，南四湖的水生态保护与修复一直是地方政府环境开发与保护中的重要工作。1988年山东省人民政府公布了《南四湖水污染防治管理办法》，是南四湖水生态保护与修复的第一个地方文件。1994年1月，山东省第八届人大常委会通过了《山东省南四湖流域水污染防治条例》。随着国家南水北调工程的实施，山东省人民代表大会于2006年11月30日颁布了 《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》。在这些地方政策法规中，南四湖水生态保护与修复补偿方案也呈现出政策内容差异化、补偿方案多样化的特点。

二、南四湖水生态保护与修复生态补偿机制评价

1.层级分明，但衔接不足

南四湖水生态保护与修复生态补偿政策结构具有明显的分级控制特点，国家、部委以及省级政府环环相扣，层层衔接。尤其是2005年以来，国家政策、部委政策、各省市政策、流域规划等相关文件频出。但是，从时间顺序和层级结构分析，政策之间的衔接不足，市县级相关政策缺失。①各地出台的生态补偿办法之间缺乏协调。南四湖流域地跨江苏、山东两省，承接四省河流来水，但各地生态补偿办法中的补偿标准不统一等问题，使南四湖流域跨区域的生态补偿难以开展。②《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》指出，“实行湿地修复和保护制度。……县级以上人民政府应当制定优惠政策，逐步退耕还湿、退田还湖、退池还湖”。但省级以下人民政府相关政策缺失。③2008年山东省成立了生态补偿专项资金，在《山东省生态补偿资金管理办法》中，对生态补偿对象、补偿标准、资金筹集以及资金管理作了详细的规定，但缺少南四湖流域层面的具体操作指南。④南四湖流域层面的水生态保护与修复生态补偿相关政策缺失。⑤更高层次的《中华人民共和国环境保护法》等国家层面的法律中也没有关于生态补偿的相关规定。

2.目标明确，但实施方案模糊

不管是国家还是地方政府，对于南四湖水生态保护与修复补偿相关制度与政策的目标十分明确统一，在区域公平发展的基础上，调动和激发广大人民群众改善和保护环境的积极性和创造性，保护水源，实现流域可持续发展。虽然流域管理思想在立法上已经体现，但是，作为水污染防治经济刺激手段的生态补偿的具体措施，在这些水资源保护法律中并没有明确的规定。地方性法规中对南四湖流域生态补偿的补偿对象、补偿办法、补偿经费的计算等方面缺乏具体的规定。对于跨行政界线的区域补偿机制与补偿方案也缺少联动。

3.政策支持突出，但资金来源单一

南四湖水生态保护与修复从国家到地方政府都给予了十分重要的政策支持，从流域规划到开发管理、从污染防治到排污费缴纳，以及资源性产品价格改革探索和相关奖励与处罚等法律责任的规定等方面均有体现。但是目前南四湖水生态保护与修复补偿资金来源单一，主要以财政转移支付为主要方式。但是以财政转移支付为主的政府补偿对财政政策的依赖性大，补偿数量小且具有不确定性；政府补偿使生态受益者与保护者脱节，有违“谁受益谁补偿”原则，难以体现生态补偿各方主体的权、责、利；由于缺乏相应的法律、法规配套，现行的对水资源生态补偿制度不能完全依理、依法进行，在操作上缺乏有效的监督，收费标准也缺乏科学根据，难以达到应有的效果。因此，非常有必要对水资源生态补偿机制进行探讨和改革。

4.补偿方式多样，但侧重事后治理

国家环保总局2007年颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出，“采取资金、技术援助和经贸合作等措施，支持上游地区开展生态保护和污染防治工作……”但从南四湖水生态保护与修复补偿现有方案分析，不管是资金支持、技术援助，还是监督管理，多侧重事后治理，“谁破坏、谁恢复，谁排污、谁付费”这样的理念突出。而对于基于事前保护的“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”的水生态保护与修复补偿不足。现有的生态补偿方案没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念，没有涵盖对有目的地改善、维持或增强水资源生态系统的生态功能，而使经济社会发展受到限制、遭受损失的正外部行为进行补偿，不利于人们自觉进行水资源保护和人与自然和谐相处良性互动关系的建立。

三、南四湖水生态保护与修复生态补偿制度构想

1.基本原则

第一，养护者受益、受益者补偿、污染者负担的环境责任原则。养护者主要是指中央政府及山东、江苏地方政府，在南四湖进行了生态保护与修复活动。受益者补偿主要是针对由于水生态系统服务价值的外溢而受益的群体，即“谁受益，谁补偿”。污染者负担主要是针对流域水环境破坏者，包括两方面的内容：其一，污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费，作为对环境资源利用和所致损害的补偿，即对公益权的补偿，如排污费制度。其二，污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任，即对受害者私益的补救。

第二，生态效益与经济效益相统一的原则。根据不同市县差异，在一定时期允许采取经济优先或环境优先原则，这应当是生态利益和经济利益协调的具体表现形式。不同市县的《南四湖流域市 （县）级生态补偿办法》要以实现和促进两个利益的协调和平衡为目的。

第三，政府补偿与市场补偿相结合的原则。充分发挥市场的作用，利用经济手段，充分发挥经济主体自身的积极性、主动性，最终实现补偿的高效性。

2.补偿主体

南四湖水生态保护与修复补偿主体以政府为主、私有经济主体补偿为辅的办法较为切实可行。总体上来讲，南四湖湖区的生态补偿应以国家和省财政的转移支付为主导；而南四湖湖周以湖边市、县的地方财政补偿为主，涉及多个行政区的，以取水比例进行分摊。

3.补偿对象

南四湖流域内补偿对象指为完成污染物减排任务、改善水环境质量做出贡献或利益受损的主体。根据生态补偿类型，可以分为从因污染治理受损者或生态环境建设者和输水区政府或水源涵养区政府或保护者两大类。具体主要包括：①补偿因污染治理而关停或搬迁有污水排放的项目；②补偿污染物减排量较大的污染治理项目；③补偿因提高污染物排放标准或实施严格的地方排放标准，而实施“深度处理工程”、“再提高工程”和中水回用的工业企业；④补偿因退耕还湿造成耕地面积减少的农民；⑤新建或扩建的污水处理厂和垃圾处理厂；⑥支持区域、流域及人工湿地等综合治理项目；⑦支持治污技术先进、有重要示范和推广价值的污染治理项目；⑧支持南四湖地区开展上下游协议补偿。

4.补偿标准

生态补偿标准应该合理考虑国家的经济发展水平和其对生态效益的需求。由于生态补偿是经济性的，补偿标准须相当于生态保护的机会成本。因此，在确定生态补偿标准时，必须考虑以下因素的综合作用和影响：①环境行为的性质和程度，②生态环境所属的区域和地区，③生态环境受影响的范围和程度，④生态环境恢复的难易程度，等等。综合考虑以上各种因素，确保从事生态保护的单位和个人不仅有资金来源，而且可以得到与从事其他工作一样的利益，以调动全社会参与生态建设的积极性。

南四湖水生态保护与修复生态补偿标准宜采用核算与协商相结合的办法。通过核算，确定的补偿标准适用于政府管理，而协商的办法主要是适用于市场补偿方式。协商补偿标准以核算补偿标准为基础，核算补偿标准以市场补偿额度为参考。具体在协商补偿标准的过程中，可以参考核算生态效应指标体系作为财政转移支付的依据。在进行生态补偿的过程中，应该积极稳妥地推进，确定合理的比率，对成本和损失进行合理的评估，针对实际情况有选择地推进补偿。

5.操作程序

南四湖水生态保护与修复补偿操作程序主要有以下步骤：①补偿机制实施主体设立权威的评估、协调、行政、监督机构，②制定流域生态补偿的有关法规，③对水生态保护与修复补偿边界进行界定，④进行补偿价值评估，⑤确定受益区（受益方）的关联度，⑥确定国家或受益区（受益方）对保护区的补偿项目与补偿标准，⑦监督补偿资金的落实和补偿项目的实施，⑧对水生态保护与修复补偿效果进行评价。

6.管理体制

南四湖流域水生态保护与修复生态补偿制度与政策体系应该在水法确立了“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”的基础之上，再次进行制度和机制的创新，就是要进一步打破行政分割，向跨行政区域的统一管理模式迈进，建立健全以“流域管理为主导，行政区域管理为辅”，从中央到流域，从流域到区域，自上而下、权威高效、运转流畅的管理体制，消除长期以来水资源管理体制存在着的“多龙管水”的局面。

南四湖水生态保护与修复生态补偿应采取“三级管理，县为基础”的管理体制。三级管理即：

（1）国家层面的领导。负责生态补偿工作的协调、监督、仲裁、惩罚与奖励等有关事务，水利部门具体负责与水有关的生态补偿的管理、组织和指导。

（2）水利部淮河水利委员会。由各方代表组成，定期召开会议进行决策。主要负责建立和完善生态环境保护和修复重点区域与受益区域、流域上下游之间的协调机制，并制定方针。

（3）南四湖流域覆盖的所有县级水利部门。县级水利部门是技术和水融资机构，是管理执行机构，是生态补偿机制实施和有关政策配套落实的主体。县为基础，即是以南四湖流域覆盖的所有县级水利部门为基础。

当前尚未制定 “淮河流域法”和“南四湖管理条例”，流域管理委员会法律地位和流域管理局职权没有得到有效强化，建议先行成立流域管理联席会议。联席会议主要由国家水利部门具体负责牵头，环保、建设、国土等职能部门，流域内各省，现有流域管理机构等共同组成。流域联席会议的主要职责是：研究解决流域保护开发的重大问题，制定流域性的政策法规，审查批准流域水量分配与调度，协调各行政区域的生态保护、生态补偿、水污染防治和利益关系等。

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