海洋生态环境治理中的府际协调研究——以长三角为例

陈莉莉 景 栋

（浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316000）

目前，中国近海海洋环境特别是长三角地区面临着严峻的态势：环境质量恶化、生态系统退化、生物资源枯竭、环境灾害频发、污染趋势加重。海洋生态和海洋环境已经成为制约长三角地区社会经济发展的重要因素。近年来，尽管长三角地区各级地方政府也加大了行政投入，进行海洋生态环境治理，然而收效甚微。除海洋环境自然本身的环境净化能力有限外，更为重要的一个原因是整体上海域习惯被行政划分为多个闭合状海域政府[1]，后者为了追求本辖区经济利益的最大化，往往更关注本地区的GDP数据的增长，忽视了海洋生态环境保护。由此，长三角地区在海洋生态环境治理中普遍出现条块分割、各为其利、各自为政的局面。笔者认为，海洋生态环境问题有着高度的渗透性和不可分割性，本文试图从府际治理的视角对长三角海洋生态环境治理中的政府间协调机制进行探讨。

一、海洋生态环境治理中构建府际协调的动因

长三角地区是中国目前经济总量最大、经济实力最强的综合经济区。但是长三角区域经济快速发展过程中所暴露出来的海洋生态环境环境问题十分突出。主要表现在：第一，由于工业污染和农业生产中过量使用化肥、农药，引起长三角地区大部分河流受工农业废水污染，直接导致海洋生态环境污染加剧；第二，随着社会经济发展，城乡生产生活用水急剧增加，但是对污水的处理远远跟不上要求，水域环境受到严重污染，海洋生态遭受破坏。此外，在海水养殖业、海洋交通运输业、油气资源勘探、开发、生产以及海底各种管线的铺设中由于规划不当和措施不力带来的海洋生态资源环境问题更是层出不穷。据国家海洋局东海分局从2006年到2010年的上海市、浙江省、江苏省三省市《海洋环境质量公报》显示，长江口生态监控区和杭州湾生态监控区生态系统健康状况为不健康。在沿海各省市中，代表海水污染程度的两项主要指标无机氮和活性磷酸盐平均含量，上海、浙江、江苏均位列全国临海省市的前三名，海水综合污染面积达到83530平方公里。在这种背景下，在海域生态环境治理中构建长三角海域地方政府间①合作协调机制已成为当务之急。

（一）区域经济一体化诱使长三角府际协调治理的确立

区域经济一体化是中国21世纪发展的必然趋势。目前，中国已经形成长三角、环渤海湾、泛珠三角三大经济合作区域，由此出现了许多区域公共问题和公共事务，任何一个国家或地区都已经不太可能脱离一个区域共同体而封闭发展。长三角区域经济一体化趋势必然要求政府改变原有的思维方式与行为方式，放弃自身的一部分利益，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此更大的利益。同时，长三角区域经济一体化也有利于“海洋环境共同关注事项”[2]的形成，有利于促进彼此的信息沟通，达成海洋环境治理的规则价值取向的共识，加深彼此信任。当彼此间信任深化时，进一步的协作(如信息交流、就现有及潜在环境问题进行协商、彼此技术援助、共同行动等)就成为可能，从而确立长三角府际海洋生态环境治理的协商机制。通过对特定区域的海洋生态环境问题采取协调一致的办法，共同采取对策，消除污染源，解决当前海洋生态环境治理问题，实现海洋生态环境中经济利益上的互惠共荣，提升区域内海洋生态环境效益[3]。

（二）区域污染一体化促使长三角府际协调治理的强化

上世纪80年代以来，随着长三角工业化、城市化进程的加速推进，目前已经发展成为我国重要的区域经济发展中心之一。与此同时，长三角地区海域也成为各地方政府发展经济的公共“污水盆”，由于海洋流动的特性，海洋污染物会顺应着流动海水而扩散，长三角海洋生态环境问题已呈一体化趋势[4]。例如，近些年多次发生在长三角海域附近的赤潮事件就与此关联紧密。赤潮事件不仅引发海洋水质的污染，致使大量鱼类死亡甚至濒临灭绝，深深刺痛了长三角沿岸各利益攸关方的神经。这在客观上要求治理长三角海洋生态环境问题必须走一体化合作之路。而长三角区域一体化，最终目标就是要打破行政壁垒，强化区域内各行政主体建立联动性治理机制，促使市场要素在各行政区域间自由流动。

（三）区域公共治理问题带动长三角府际协调治理的拓展

在自然区域的角度，长三角近海海域是一种整体性极强的区域，其内部的各自然要素和社会经济往来极为密切，决定了长三角近海海域的整体可持续发展与“行政区经济”发展之间始终存在不可调和的矛盾。特别是沿海各行政区域经济发展差距各异，长三角近海海域各种公共性问题变得更加纷繁复杂起来，诸如资源分配、环境与生态保护、限制开发与生态补偿等等。因此，依靠传统的单边“行政区行政”思路，已经无法得到有效治理。[5]这就要求打破行政区划的刚性界限，实现长三角海域一体化协调治理。事实上，近几年长三角海域沿海省市正在执行《长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》、《长三角近海海洋生态环境建设行动计划纲要》、《长三角两省一市环境合作平台建设工作计划》及《长江口及毗邻海域碧海行动计划》等近岸海域的环境治理和保护合作项目，积极开展长三角海域的污染综合治理，以实现长三角海域的可持续发展。

二、海洋生态环境府际协调治理面临的主要问题

遗憾的是，虽然长三角海域地方政府已经意识到政府间协调治海的必要性和可行性，自2002年10月，由国家海洋局东海分局牵头，苏浙沪三方海洋主管部门首次就长三角海洋生态环境保护合作事宜进行协商以来，也出台了一系列合作协议，进行了一系列的合作治海；但是总体来看，当前长三角海域海洋生态环境治理工作还比较滞后，跨海域政府间的协作治理还面临重重困难，具体表现在：

（一）部分地方政府跨区域合作治理观念严重滞后

地方政府间跨区域合作，是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。这种地方政府间的跨区域合作，一方面能够有力地改变传统的通过地方政府间竞争达到体制创新和经济发展这一目的的制度安排，另一方面能够改变各地方政府通过“跑部钱进”、中央政府通过财政拉动实现地区发展的政策格局，而开启一种扩大开放、横向合作、共谋发展的“双赢”之路[6]。但是，长三角地方政府普遍存在着合作治理观念的滞后问题。究其原因，一是认知偏差。一些地方政府依然存在封闭式发展思维，一些行政领导乐于做一方之主，不愿意外界干预区域内经济社会的发展。二是信用匮乏。地方政府间开展的跨区域合作治理必然需要建立在地方政府的信用基础之上，但是部分地方政府却面临着严重的信用危机，一个普遍性的问题是“新官不理旧事”、“一届政府一朝政策”，有的行政领导是变着花样更改一些政策，这些都直接阻碍了跨区域合作治理海洋生态环境的顺利进行。[7]

（二）跨区域海洋生态环境合作治理体制不完善

跨区域合作治理体制不完善是长三角海域近海环境污染治理特别是跨界治理失灵的根本原因。长三角海域本是一个完整的自然地理单元，但传统上主要由相互分割的沿海政府来实施管理，这很容易导致“公用地悲剧”或“囚徒困境”，长三角海域严重的污染形势也正是公用地悲剧的典型[8]212。因此，国家层面成立专门的区域海洋管理机构，授予其充分的权力，以保障其对同一海域实施统一、系统的管理正是协调机制的首要实现形式。目前，国家海洋局在上海设有东海分局，作为国务院授权实施东海海域（包括长三角海域）海洋行政管理的机构，然而在实践中，跨省海域之上设立的区域海洋管理机构恰恰面临着权力资源匮乏的困境，根本不能驾驭水利部驻区流域管理机构、交通部驻区海事局、驻军等平行部门，从而很难有充足的权威去有效履行对同一海域统一管理的职能和使命。另外，我国从中央到地方，并存着海洋行政管理机构和环境保护机构（国家以及地方各级环保局）两套人马，依据有关法律规定，前者主要管理海洋，后者主要管理陆地。这样的职能分工就使得同一海域内出现了两套环境治理管理机构，这不仅使有限的区域管理权力资源难以集中支配使用，而且导致两个部门间常引发争议，从而耗散了区域统一管理的权力。

（三）跨区域海洋生态环境合作治理法律保护不完善

目前，我国已经制定的《海洋环境保护法》为长三角地区海洋生态环境保护提供了一定的法律保障，但是关于跨区合作治理的规定过于原则，难以操作。比如该法第七条第二款规定，“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。显然，这款规定为长三角二省一市建立区域协调机制提供了法律依据，然而该规定过于原则，对合作组织的性质及对海洋环境监督管理部门和地方政府之间的权属关系都没有明确，在现实中反而成为区域立法的一大难点。同样，该法第八条规定“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院作出决定。”此规定同样缺乏可操作性，因为法律没有规定相应的跨区域事务处理协商机制与监督机制，致使地方政府在跨区域事务处理中无从依据，当然没有监督之可能。[9]

三、海洋生态环境治理中府际协调的建议

虽然海洋环境问题从其影响范围而言，可能波及全球性，但人类活动及近海海域独特的自然地理特点，折射出区域共同环境利益的存在，决定了海洋环境问题治理明显的区域性特征。[2]长三角经济区的近海海域作为一个由两省一市海域组成的海洋区域，其海洋环境问题的治理需要既符合各自特点，又可以超越地方主义，具有区域范围内宏观性的特殊管理方式，也就是府际协调治理。府际协调治理海洋生态环境是遵循海洋自然区域的生态性，通过毗邻同一海域的各行政区的合作治理，来实现海洋环境管理[9]。长三角经济区府际协作必将是长三角海域实现生态管理的重心及重要实现路径，有效的府际协商合作是解决长三角海域海洋环境问题的关键。

（一）转变治理理念

理念是行动的先导，要有效地进行跨区域的环境治理，尤其要保证环境治理的可持续，首先要进行理念创新，去除“各扫门前雪”的旧有治理理念，确立“共赢”和“协同”的理念。利益问题实为区域环境污染得不到有效解决的关键问题之一。例如，长三角各地方政府如果没有区域整体的环境利益之观念，而只抱“独善其身”的心态，那么各地的环境保护目标也是无法得以实现的。所以，重要的是树立起自己的利益是建立在他人利益基础之上、自己的环境状况与他人的环境状况“唇齿相关”的意识，在互利互信基础上以实现区域整体的环境利益。地方政府要树立开放合作的理念，摈弃传统的“内向型行政”，主动融入区域治理体系之中，坚持区域公共利益价值取向，以合作协调的态度来解决问题，实现区域公共治理最优化。其次，在长三角海洋环境治理中，应充分借助“长三角”的概念，挖掘“长三角生态圈”的内涵，夯实“长三角海域”作为一个整体的“生态区域”的内涵概念，强化区域认同[10]。

（二）构建多元化的府际网络治理机制

作为运作稳定、持续，并可预见的海洋区域治理机制，科层机制曾经盛行一时。但是这个理想化的科学设计已不适合复杂性、动态性和多元性的海洋环境。纵向来看，上下级靠垂直的命令系统来指挥和沟通，由于存在众多的行政层级，因而容易出现信息链障碍，导致治理协调不畅和反应迟缓。横向来看，严格的分工造成了部门之间“壁垒森严”，难以真正沟通合作。随着社会领域和经济领域社会组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的中心治理机制已经发生改变，治理机制的重心开始朝着多中心的网络治理转移。海洋环境治理的主体并非是唯一的，可以是政府，也可以是私人机构或非营利的社会组织。网络治理模式打破了传统的层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调治理主体之间通过交换而达到协调、信任与合作。如为保障长三角海洋生态环境治理顺利进行，引入公众参与的监督评估机制，公众有权对项目全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑，从而有效监督地方政府滥用权力对污染企业进行地方保护，有效禁止各类企业在沿海进行掠夺性海洋开发。

（三）提升区域空间海洋生态环境管制

海洋功能的复合性使海洋生态环境管制需要充分考虑多种功能和资源利用间的冲突与权衡。海洋环境与资源处于同一个水体中，海洋生态环境管制需要考虑特定历史阶段社会经济对环境的要求和对资源的需求，在社会可接受水平下，制定有利于长三角海域海洋生态环境持续发展的总体规划，制定保护海洋重要生态功能的法规，完善区域海洋监测体系、强化区域海洋执法监管，建立有效的区域陆海环境综合整治协调机制[11]，实施区域综合管制。如长三角沿海政府还可以等利(害)交换关系为核心内容，要求收益大于付出的地区做出补偿，付出大于收益的地区则接受补偿，具体可通过资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿等多种方式[8]108建立稳定可靠的生态保护投入机制以及与市场经济相适应的生态环境补偿机制。同时，根据各地生态和资源禀赋，统一规划各类主体功能区域，探索建立差别化的海域生态、海洋资源利用政策；建立区域污染事故应急机制，确保海洋生态环境协调治理的连续性和有效性。

（四）采用污染物入海申报许可和总量控制制度

抑制长三角近海环境污染的重要措施是建立污染物入海总量控制制度和污染物排海申报许可制度[12]。对所有排海的路源排污口和污染物实施统一监督管理，在重点海域实施海域环境目标控制、陆源排污入海总量控制、海域容量总量控制和海洋产业排污总量控制，协调海陆污染物排放总量控制，把实现海洋环境目标与区域经济建设结合起来，将海洋环境污染控制与陆源污染治理并重，从而控制污染物入海的有序和适度，科学有效地充分利用海洋自净能力这个天然环境资源，为长三角地区现阶段的社会经济发展，特别是沿海经济发展提供污水排海出路。

（五）健全府际间海洋环境协调治理的法律规范

长三角区域统一的法规，是实现府际治理的基础条件，有利于防止沿海政府合作治理中的机会主义行为，保障区域合作关系健康发展。一是国家层面的法律规范。国家立法首先应打破行政区划的束缚，对已经成型或基本成型的区域（如长三角）给予法律上的确认，对区域海洋生态环境治理机构的权利范围、职责、运作机制等予以明确、具体规范。二是要促进各区域之间的海洋环境协同治理，消除地区性壁垒，为跨地区的合作行为提供法律依据。长三角府际可根据实际情况尽快落实《长三角二省一市环境保护合作协议》，并通过各地方人大的一致确认，上升到地方法的高度，从而以法律的形式明确政府合作的范围和权利赋予方式；确立合作的规则，规范合作各方的行为；强化合作组织责任。同时法律应确立纠纷解决机制，加大对违法行为的处罚力度，对地方政府采取非规范行为所造成的经济和其他方面损失应做出经济赔偿的规定。[13]

注释：

①为研究便利,本文主要以跨省级行政单位的政府为分析对象,因此这里的地方政府是指长三角海域所处两省一市，具体地说就是江苏省、浙江省和上海市地方政府。

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[5]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作[J].公共管理学报，2009(3):67-70.

[6]郑翰献.跨区域政府合作的制度创新——以大运河开发和管理为例[EB/OL].(2009-09-27)[2011-01-01].http://qtll.hzxcw.gov.cn/zxzxx/xxth/content/2009-09/27/content_2219352.htm.

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[8]王勇.政府间横向协调机制研究—跨省流域治理的公共管理视角[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[9]崔凤，赵晶晶.长三角近海海洋环境管理立法研究[J].东方论坛,2008(1):106-110.

[10]陈莉莉.论长三角海域生态合作治理：缘起及策略[J].生态经济,2011(4):168-171.

[11]管华诗，王曙光.海洋管理概论[M].青岛：中国海洋大学出版社，2008：88-93.

[12]郑玉歆，郑易生，王世汶.中国环境和发展评论[M].北京:社会科学文献出版社，2001:66-84.

[13]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武汉大学学报,2008(3):250-255.