外来流动人口特点及服务管理策略探析——以浙江省舟山市为例

耿相魁

（浙江海洋学院管理学院,浙江 舟山 316000）

随着经济社会的快速发展，工业化、城镇化的快速推进，各种经济要素交流、流动亦愈加频繁，外来流动人口对城市发展的影响与作用正日趋凸显。据统计，浙江省总人口尚不到5000万，外来人口就有1900多万，占本省居民的三分之一多，对GDP的贡献率达21.9%。大量外来流动人口涌入城市，缓解了城市劳动力结构性紧缺的困难，有力促进了城市区域经济发展和第三产业的健康成长，是城市经济发展的动力和基础，但同时也给城市政府的服务管理带来了一系列新问题。搞好外来流动人口的服务管理，实现其与当地居民的融合，切实维护其合法权益，提高其积极性和归属感，是摆在政府面前的一个重要课题。

一、当前外来流动人口的现状和特点

当前人口流动成为经济社会发展中的普遍现象。以舟山为例，2000年以来年均增加13万人，年均增幅17.8%。[1]25根据舟山市公安局2009年6月30日时点数统计，全市暂住人口（指在本地暂住3天以上的外来流动人口）为327675人（定海113963人、普陀147156人、岱山55360人、嵊泗11196人）。其中市外暂住人口约29.5万人，占90%左右；本市跨县（区）约1.3万人，跨乡镇约2.1万人。外来流动人口有如下主要特征：

（一）总量持续攀升，增长速度逐年加快。受经济发展影响，舟山市外来流动人口增长很快，目前已经占到舟山市原有市民的三分之一以上。特别是近三年来，虽然受国际金融危机的影响，外来流动人口增长势头有所减弱，但就总体而言，外来流动人口总量仍净增9.9万人，增幅达43.4%，2009年下半年势头更盛。

（二）性别结构不合理，综合素质整体不高。据舟山市公安局2009年3月抽样调查结果表明，外来流动人口中男女比例极不平衡，男多女少，为155：100；外来流动人口以青壮年居多，16至29周岁的占36.3%，30至49周岁的占58.5%，50周岁以上的仅占5.2%。此外，受教育程度普遍偏低，外来人员的文化程度85%以上为初中以下（含初中），具有普通技能专长的仅占28.5%，有职称或证书的更少，占总数的9.7%。

（三）一地滞留时间短，流动性变化性极大。目前，暂住舟山市的外来流动人口多数处于高频率流动状态，落脚点变化快、务工点变换频繁。据抽样调查分析，一年以上相对固定居住的为15%左右，滞留时间半年以下的占到了40%以上。[1]25从事的行业主要集中在务工、经商和服务行业，三者所占的比例分别为89.14%、1.72%和6.96%。

（四）来源地相对落后，务工部门比较集中。据统计分析，省外流动人口占整个外来流动人口的70%多，主要集中在安徽、河南和江苏，合计占49.5%，其中安徽占23.3%，河南占17.7%，江苏占8.5%。[1]25另外依次为四川、湖北、湖南、江西等省。务工者以企业、建筑行业、大型工程等用工居多。近年来，船舶修造行业的务工者迅猛增加，仅我们调研的册子正和船厂、五洲船厂、欧华船厂、扬帆船厂、龙山船厂、鑫亚船厂、中远船厂等聘用外来务工人员就超过了3万人。

二、外来流动人口对经济社会发展作用的辩证分析

外来流动人口是城市经济社会发展的重要动力。据统计，占舟山三分之一多的外来流动人口对GDP的贡献率达35%以上。一般来说，其就业岗位工作环境差，职业声望低，工资收入少，本地人不愿干，属于填补经济要素空缺；同时，其工资低且能吃苦耐劳，“物美价廉”、节约成本，有利于提高用人单位的经济效益；另外，可为城市建设提供随时可以投入的充足的人力资源，其消费引致了城市的物流和生产，推动了国民经济的发展[2]126；但存在的问题也不容忽视。

（一）挤占本地就业岗位，使原本就已紧张的就业形势更加严峻。从上世纪80年代以来，我国各地的就业形势均不容乐观。仍以舟山为例，在城市劳动力过剩的情况下，外来流动人口过多进入舟山，不可避免地要挤占一部分就业岗位，加剧了就业紧张的局势，使原本就业能力就不强的弱势群体雪上加霜，找工作越发困难。[2]127

（二）引发公共设施紧张，使长期较低的城市管理成本大大增加。以舟山为例，外来流动人口大量进入使原本面积不大的海岛城市顿感拥挤，出现了人满为患的现象。原本空空的公交汽车上没有了座位，教育资源骤紧，出租车也出现了价格混乱的情况，一些公共设施遭到不该有的破坏，市容市貌受到一定程度的破坏，个别人不遵守公共纪律，公共道德失范现象增加，不文明现象时有发生，管理困难增多，维护难度加大，成本大大提高。[2]127

（三）结伙犯罪现象突出，使相对稳定的环境产生较高的犯罪率。多少年以来，舟山封闭的海岛环境造就了较低的犯罪率，但外来流动人口打破了这一现状。2006年、2007年、2008年及2009年1—10月份，全市共抓获外来犯罪嫌疑人分别为959人、1237人、1226人、853人，分别占全部抓获犯罪嫌疑人总数的59.4%、63.9%、63.1%、65%，以安徽、河南、湖南、江苏、四川、江西等地居多。犯罪以侵财型犯罪为主。这在一定程度上影响了群众的安全感。

（四）治安问题接连不断，因劳资纠纷引发的群体性事件隐患增多。以舟山龙山社区为例，三家大中型船舶修造企业的进驻，使得外来人口激增1.5万余人，占实有人口的65%。该地原属农村，警力配置相对较弱，大批外来人口打破了原有的治安格局。部分企业用工行为不规范，不签订或不履行劳动合同，克扣、拖欠工资，一些外来务工人员法律意识和自我保护意识较差，常纠集老乡、朋友等进行维权，致使可以调解的纠纷转化为群体性事件或恶性的刑事、治安案件。

三、当前外来流动人口管理服务工作的主要特征

从总体上看，各地对外来流动人口的态度基本上不是主动欢迎，而是被动做出反应。虽然外来流动人口以自身的奉献和行动，得到了城市的部分认可，但城市社会对外来流动人口开放领域和程度仍带有明显的应急性特征。同时，由于外来流动人口规模庞大、来源分散且流动性强，对社会服务管理构成了现实性障碍。从整体上看，其社会服务管理水平与城市社会发展仍不相适应。

（一）重管理管制，轻服务关心。现行外来流动人口管理机制形成于20世纪80年代后。由于放大外来流动人口对城市资源的冲击和引发的社会问题，而忽视其巨大贡献，只看到个别少数沦为违法犯罪人员，而无视绝大多数遵纪守法者被“污名化”，服务管理具有明显的防范意味，且这种观念根深蒂固。因此，对外来流动人口义务和责任强调得多，应享受的权利却被忽视掉了，造成义务与权利严重不对等。尤其是防范式的管理方式，搞定期不定期的整治行动，虽然从规范城市管理来说是必要的，但结果只能是激化外来流动人口与城市的对立情绪。城市社会的“防范”，使得外来流动人口在城市生活中屡遭漠视、歧视和被剥夺权利的现象屡有发生，导致部分外来流动人口蔑视制度内的司法和行政力量，萌生反社会情绪并走上违法犯罪的道路。[3]39-40

（二）重直接管理，轻社区参与。外来流动人口服务管理基本沿袭了传统的城市管理体制，管理权限大多滞留于市、区两级政府各专业职能部门纵向的条式管理之中，基层执行组织的社区缺乏行政的综合协调与管理职能。这种以政府出台政策、以行政手段管理为主的政府主导型模式，在实践中呈现出管理高端化和条强块弱的局面，面对规模庞大、来源分散、异质性强、流动频繁且缺乏单位组织依托的外来流动人口，难以从容应对。从本质上说，外来流动人口直接管理是一种权威型管理，管理客体作为被管理对象被排斥在管理决策之外。虽然近年来增加了对其公共服务产品的供给，但因主要依赖主流媒体宣传政策信息，服务客体根本不知道可以和如何享受这些服务。社区在公共服务体系中的缺位，导致了信息传递的失效和获得服务的高成本。[4]34

（三）重齐抓共管，轻部门合作。目前，地方政府建立的外来流动人口的管理服务机构，一般是由各级政法委、综治委牵头，成立各职能部门参加的管理领导小组办公室，并相应在区级设立管理中心，协调与外来流动人口管理的有关事宜，涉及计生、教育、公安、工会等10多个部门。但由于定位不清，基本上是虚设，没有发挥应有作用，其职能仍然分散在各职能部门。从实践的角度看，由于各个职能部门对外来流动人口管理的侧重点不同，并在各自领域内制定相应的管理办法，缺少一个权威的协调机构，部门间信息交流又不通畅，于是各自为政、互不配套，甚至相互抵触，不仅难以形成管理整体合力，而且容易造成重复管理和漏洞缺位，导致管理成本增加，社会资源浪费和管理效率低下。[3]40-41

（四）重经济利用，轻社会融入。首先，在就业上，外来流动人口长期被阻隔在城市次属劳动力市场，加之户籍、教育等方面的制约，绝大多数长期被限制在劣质就业的轨道上，使其成为城市社会的“工作中的贫穷者”，保障机制缺失。其次，在居住上，外来流动人口长期驻留在城乡结合部或“城中村”，与城市居民形成明显的隔离。于是，他们便向本群体内部寻找认同，社会交往半径从家人到老乡，最长延伸到外来流动人口群体。另外，外来流动人口缺乏归属感，难以融入主流社会。一方面，由于城乡消费水平差异，加之政府政策等原因，使其难以做长久居住的打算；另一方面，其公民身份的政治参与也缺乏保障，处于“集体失语状态”；再一方面，本地人对其存在排外、歧视心理，尤其是近年来外来流动人口的高犯罪率更使人们对其“另眼相看”。[4]37

四、外来流动人口服务管理工作存在的主要问题

目前，全国大的政策和环境都有很大改善，外来流动人口服务管理工作已被国家提到了议事日程，这项工作总体上开展得比较顺利，但很多地方实践中的做法仍存在着不尽人意之处，问题还是比较突出。

（一）服务管理机制不够健全。流动人口服务管理是社会治安综合治理的一项重要内容。目前，舟山市在这方面的服务管理尚未形成常规性、全局性的管理合力，齐抓共管、综合治理的工作机制未能真正建立起来，计生、教育、公安、建设、劳动和社会保障、工会、共青团、妇联等仍处于各自为战、单打独斗、疲于应付的局面，外来流动人口服务管理信息不畅、服务管理不力的状况尚未根本上得到扭转。

（二）服务管理措施未能跟进。自2003年全国范围内先后取消了暂住人口管理费和租赁房屋治安许可证制度，废止了“三无”人员收容遣送办法，严格禁止集中大清查等一些传统的、曾经在流动人口服务管理中发挥了重大作用的工作方法、措施后，新的法律法规及服务管理措施未能及时跟上，使流动人口服务管理工作出现“三难”：掌握控制难、调查了解难、登记办证难。如出租房的管理，由于没有约束房主履行服务管理义务的有效措施，一些出租私房成了不法分子落脚、结伙的场所，成了卖淫嫖娼、吸毒赌博、无证经营、制假贩黄、非法游医的窝点。

（三）服务管理力量仍然不足。从舟山市近年来外来流动人口服务管理的实践以及外地流动人口服务管理的先进经验来看，建立一支强大的流动人口专业服务管理队伍是做好流动人口服务管理的重要环节。这些年来，在各级党委、政府的大力支持和关心下，治安辅助力量和暂住人口专职协管员队伍得到较大幅度增长，但目前全市专职暂住人口协管员与外来流动人口的比例仍仅为1：700左右，低于全省规定1：500的标准。同时，暂口专管员因工资待遇低、风险大等原因，离岗离职情况较为突出，队伍不稳定状况长期存在，从而大大削弱了流动人口服务管理的针对性和实效性。

（四）服务管理经费仍未落实。目前，舟山市没有固定的专项外来流动人口服务管理经费，各部门解决经费的办法五花八门，除靠内部挖潜“挤一点”外，大部分来自当地政府“拨一点”，辖区企业“赞助一点”，村居“筹集一点”。可以说，外来流动人口服务管理经费来源十分不稳定，与各方面的关系好一点，经费就有着落，关系一不顺，就存在断粮的可能。经费不到位，导致队伍不稳定，正常的服务管理工作就无法顺利开展。

五、外来流动人口服务管理策略

根据20世纪90年代以来社会公共管理改革的要求，必须创新外来流动人口服务管理模式，完善外来流动人口服务管理的体制机制，采取社区参与型的新构架，即依托社区的参与式管理、依托服务的激励式管理和依托专门机构的一体化管理。具体而言，就是以和谐理念为指导，把管理和服务的权限和责任下放到街道和社区居委会，寓管理于服务之中，在政府和社区组织互动基础之上，形成政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动式人口服务治理模式。

（一）创新服务管理理念，树立平等意识，实现“亲情化”服务管理。要树立城市居民与外来流动人口乃“利益共生体”的理念。既要“和谐共处，相互促进”，即城市社会要使外来人口享受到正常的公民权利，保障其合理分享经济社会发展成果，免受城市经济发展用工短缺的威胁；又要“分阶段接纳，逐步融合”，即分阶段、分步骤地解决自由迁移、大中城市设置进入门槛、二元户籍制度等制度性歧视问题，解决社会生活层面的认同问题，解决外来流动人口融入城市社会问题和外来流动人口与城市居民的同质化水平问题。“利益共生体”理念，表明了城市对外来流动人口主动接纳的态度。从世界各国城市化发展来看，移民与城市的融合都有一个过渡期，第一代移民往往处于“半城市化”状态，发达国家通过提供一些社会福利和保障政策，帮助这些处于“半城市化”的移民早日融入社会。如在日本，上世纪60年代政府通过廉租房、义务教育等政策措施，使得第一代移民的子女基本享受到与城市居民子女的同等待遇，所以第二代移民顺利地融入城市，避免了发展中国家“半城市化”问题的延续而导致的社会问题恶化。[4]38尤其要强调的是，城市对外来流动人口的接纳不是“被迫”和“恩赐”，而是互惠互利，从而真正弥合城市居民和外来流动人口在社会关系方面的断裂。因此，对待外来流动人口，态度上要热情，感情上要贴近，真正将其作为城市的“新居民”，与常住人口同等对待，激发他们为“第二故乡”作贡献的热情；同时，要制定相关配套政策，改变过去重管理、轻服务的现象，建立流动人口法律援助中心、维权中心、调解组织等服务机构，探索为流动人口提供法律服务、法律援助和化解纠纷的有效途径和方法，同时，还要鼓励其参与社区管理和服务，增强其自我教育、自我管理、自我服务的能力，既坚决打击外来流动人口中的少数违法犯罪分子，又切实保护好大多数遵纪守法者的合法权益。

（二）创新服务管理体制，健全组织体系，实现“社会化”服务管理。在外来流动人口社会服务管理中，“居住证”是核心。2009年6月浙江省第十一届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省流动人口居住登记条例》，2009年10月1日起正式施行。与“暂住证”管理相比，“居住证”管理重在利益导向，通过提供服务提高其“含金量”，从而引导外来人口自觉办理。“居住证”服务管理将有助于形成统一口径的外来流动人口动态服务管理信息系统，为党委政府的科学决策提供权威依据，也为构建梯度累进的外来流动人口公共服务获得机制提供了可能性。所谓梯度累进的公共服务获得机制，即根据外来流动人口务工年限的增长（或同时选择几个参照指标），而享受逐步升级的市民待遇。与“居住证”服务管理挂钩的梯度累进公共服务获得机制，是一个渐进市民化的过程，旨在通过为外来流动人口的城市融合提供制度化接口，为其提供一个在城市生活明确而稳定的预期，从而规避其在就业、社会保障等方面的短视行为，并约束其违法冲动。首先，建立健全街道外来流动人口综合服务管理中心。将原有的外来流动人口管理领导小组等规范化，使之成为政府的正式职能机构，并设立垂直下属机构，直达街道一级或社区居委会层面，为其提供“一站式”服务，在居委会层面为其打造“零距离服务”，既保障其政治参与权，也能够根据其需求偏好提供与之匹配的公共服务。其次，依托“居住证”管理构建梯度累进的外来流动人口公共服务获得机制。在新型社区参与型外来人口社会服务管理体制中，对外来流动人口进城务工，首先要在基层派出所进行人口信息登记，根据其具体情况办理“居住证”或“临时居住证”，作为他们享受各项城市公共服务的唯一凭证。获得“居住证”后的外来流动人口，可以在街道或社区方便地获得职业介绍信息、政策咨询、培训等就业服务，房屋租赁信息、计生服务等生活服务，以及依托各种NGO开展的子女课业辅导、儿童免费托管、心理咨询、成人教育等各种公益性服务。

（三）创新服务管理模式，推行由条到块，实现“网格化”服务管理。做好外来流动人口工作，总体上要按照“政府挂帅、公安主导、企业（社区）支持、部门参与”的思路。首先，要配足配强专职协管员队伍。按照500：1的标准组建流动人口专职协管员队伍，明确把专职管理机构的工作经费、协管员及综合信息平台建设费用纳入同级财政预算，专职协管员保险、福利、服装、办公等经费另行核算，并做到专项划拨、专款专用。其次，要稳步推进流动人口委托式管理服务站建设。在雇用100名以上外来民工的企事业单位或流动人口居住1000名以上的社区，积极推广自主登记管理服务的工作模式，力争使企业自主登记管理的外来流动人口数量达到暂住人口总量的四分之一，大幅度提高管理的社会化程度，并通过考核和责任调查制度，把流动人口信息登记录入率提高到一个新的水平。再次，要推行“一张网、多元格”的服务管理模式。以地域面积和外来流动人口数量为基础划分定格，针对服务管理的特定对象所具有的独特特征，采取行之有效的服务管理方法。具体地讲，采取分块（条）网格管理法，块指地域，条指内容，横向为块，纵向为条，强化块状管理，形成纵横交错的管理网格，以优化组合整合资源为手段，以一体化服务管理体系为基础，以数字化信息平台为依托，以外来流动人口权益保障为目的，与外来流动人口实际分布相结合，与一体化管理体系目标相结合，与信息管理平台相结合，与分级管理层层负责制相结合，不断提高服务管理能力和水平。

（四）创新服务管理举措，探索新的途径，实现“多元化”服务管理。要努力构建政府规范性管理与社区服务性管理双向互动机制。首先，社区是落实政府规范性管理的最佳平台。政府进行的是制度性的规范管理，社区服务化管理则是充分利用社区针对性强和机制灵活的优势，在依托社区资源为外来流动人口提供服务的同时予以有效管理。在新型社区参与型服务管理体制中，社区将全方位取代单位成为外来流动人口享受城市公共服务的最重要平台。但目前社区缺位，单位仍然是与城市联系的唯一纽带，而单位作为市场经济体的逐利本性，必然与提供公共服务的公益性相冲突，一些优惠政策难以落实到外来流动人口身上。因此，作为外来流动人口居住载体的社区，具有为其直接提供公共服务的区位优势，可以使他们便捷地、低成本地享受到公共服务，拥有与城市居民一样的待遇。其次，组建基层社区工会组织，在社区层面招募工会干部。基层工会组织从单位内部外化到社区层面，外来流动人口都可以成为工会会员，这将更有效地发挥工会维权作用。一方面外来流动人口“跳槽”频繁，作为基层企业工会的稳定会员困难，但基层社区工会不会存在这样的问题；另一方面避免了企业管理层的阻力，工会干部在维权方面没有太多的顾忌；再一方面基层社区工会组织跨越了企业间的边界，从而有利于加强企业员工相互之间的横向联系和配合，将更有力量与企业方抗衡。基层社区工会必须以其组织的吸引力招募外来流动人口成为会员，必须更加注重自身组织建设和发展。再次，引导各类非政府组织（NGO）参与外来流动人口公共服务的生产，作为对政府行政管理的必要补充，帮助政府摆脱对社会事务的具体服务。[3]44-45联合国把非政府组织定义为“非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿的公民组织”，它具有合法性、组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、非宗教性、公益性、非暴力性和非政治性等特征。目前我国民间非政府组织发展迅速，作用日益明显，为普通民众参与社会事务提供了平台，而且为维护群众合法权益、缓解社会矛盾提供了新的渠道。在外来流动人口管理实践中，要积极引导各种非政府组织参与，并充分发挥其作用，尤其是引导外来流动人口参与社区管理和服务的事务，使其从自身的实际需求出发提供更具针对性的管理和服务，提高管理绩效。同时，促使其真正关心社区事务和社区发展，在帮助其真正融入社区的同时，促进组织的规范化建设和发展。最后，赋予社区外来流动人口管理主体相应的权力和责任。在新型社区参与型管理体系的构建中，必须赋予街道和社区居委会相应的属地管理权和综合协调权，做到管理主体权责分明，并着重从人员和经费上保障街道、社区两级管理和服务工作的顺利开展。

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[2]姚裕群.人力资源开发与管理[M].第二版.北京:高等教育出版社，2005.

[3]课题组.外来人口社会管理与公共服务供给机制的创新[J].东南学术,2007（6）∶39-45.

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