房地产政策执行阻滞的行为分析

◎张彩琴（广东商学院华商学院，广东 广州 511300）

房地产政策执行阻滞的行为分析

◎张彩琴（广东商学院华商学院，广东 广州 511300）

房价是政府和百姓共同关注的话题。为了促进我国房地产市场稳定发展，房地产调控政策接连出台。但在房地产政策的执行过程中，政府官员、房地产商以及购房者具有不同的认知和行为方式，导致政策执行阻滞现象发生。应通过协调中央与地方政府之间的关系、落实房价问责制等减少政策执行阻滞。

房地产；政策执行阻滞

一、政策执行阻滞的基本理论

政策执行阻滞，是指政策执行过程中各种消极因素相互作用、凝聚合流所形成的妨碍政策顺利实施乃至造成政策执行过程停滞不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的阻力合力及其运作方式。国内有很多学者对此同一现象有不同的称谓，如“公共政策执行偏差”、“政策规避”、“执行障碍”、“执行不力”、“执行走样”、“执行梗阻”等。

如何判断一项政策在执行过程中是否出现阻滞？我们可以根据其表现形式予以判断：（1）政策执行表面化——象征性执行，只重视表面文章忽视深层问题，轻视战略，缺乏远见，敷衍塞责、阳奉阴违；（2）政策执行局部化——选择性执行，政策损缺截留，断章取义，各取所需；（3）政策执行扩大化——附加性执行，政策执行中的“搭便车”行为、搞“土政策”；（4）政策执行全异化——替换性执行，你有政策我有对策；（5）政策执行停滞化——抵制或行动迟缓，左顾右盼观望，“顶风上”以及执行工作的“虎头蛇尾、有始无终”；（6）政治执行机械化——照搬性执行，原原本本传达，不折不扣落实，不调查不指导。

二、房地产政策执行阻滞的认知分析

（一）政策执行中的认知缺陷分析

1.对于政策内容的认知失误。对于所执行政策的内容和精神实质缺乏正确的认知是政策难以执行的关键。无论是政府官员还是购房者对于政策中的一些具体规定都存在不同的理解，对政策本身的认知失误导致政策难以较好地推行。

2.对于政策效果的预测存在时滞。政策从预测、制定、执行、评估到终结是一个漫长的过程，这也决定了政策目标效果的实现存在一定的时滞。在房地产市场，政府对于房价调控效果的实现受到市场因素、购房者预期、房地产开发商动机等因素影响。房地产市场的不透明，导致购房者对于房地产市场持一种观望的态度，这种预期又会影响到当期房地产的价格，房地产开发商会惜售或者趁机提高房价，于是就形成了一种房价愈涨愈高的“路径依赖”。

（二）政策执行中的认同障碍分析

1.中央政府与地方政府之间的认同障碍。中央制定房地产政策后，地方政府在执行过程中会根据地方的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容进行取舍，有利的就贯彻执行，不利的则有意曲解乃至舍弃，致使政策的内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的效果。

2.购房者对于政府公信力的质疑。原本抑制房价上涨的政策在执行过程中却出现了房价一路飙升的情形，致使政府的执行力受到公众的质疑以及产生对官员信任的缺失。这种缺失直接影响到政府的权威，而一旦政府权威和公信力产生危机，以政府权威为基础的房地产调控政策也就越发不能为民众所真正认同和执行了。

3.房产商对于政策的免疫行为。对于中央政府接连出台的相关政策，房地产商基本处入“免疫”状态，或者采取“上有政策、下有对策”的方针。

三、房地产政策执行阻滞的行为方式分析

政策执行主体的行为对于政策执行的效率和结果有着决定性的影响。因此，对于政策执行过程中政策主体的行为分析就显得极为必要。执行主体是指具有主体意识和社会活动能力、参与具体的政策执行活动并且直接决定着政策执行活动效果的人。即它不仅应当包括诸如政府官员等具体推行政策的政策执行人员，而且还应该包括作为政策作用对象的政策目标群体。在我国房地产市场中，参与房地产政策执行过程的主体主要有政府部门、房地产开发商以及购房者三方。

（一）政府官员的行为分析

第一，地方政府官员受政绩考核的影响。在目前的政绩考核体系下，政府官员的行为受个人晋升的利益驱动。以经济适用房为例，相对于有效地监管经济适用房销售的对象，经济实用房的开发、建设和销售情况等显性政绩更容易被上级部门所考察和许可。因此，在财政预算一定的情况下，官员就会选择投入与开发建设相关的成本而放弃监管成本，从而更好体现其个人政绩；另外，地方政府官员会通过寻租的方式获取额外租金，在一定程度上扰乱了房地产市场秩序。

第二，在执行过程中无视差异、千篇一律。一些官员在政策出台之前没有经过实际的调研考察，就制定出一项适用于全国各地的政策，不能考虑到各地的实际情况和差异，往往事与愿违。因此，在执行过程中政府官员应该根据当地的实际进行个性化、差异化执行。

第三，执行的监督缺失。在政策执行过程中，一方面，政府部门对于房地产开发商、购房团等相关利益集团的投机行为缺乏监督。从“理性经济人”的角度分析，由于政府官员缺乏对市场监管的利益动机，因此部分政策在执行过程中监管始终缺位。另一方面，对于官员本身的监督力度不够，如“拍脑袋工程”、“形象工程”等的立项，结果是官员本身没有受到任何惩戒，却让整个社会和民众在为他们的决策“买单”，直接使购房者的潜在的支付成本提高。

第四，与执行主体沟通协调不足。一方面，中央与地方政府之间、部门之间在执行过程中缺乏沟通，存在不合拍、不协调的政策导向；另一方面，与房地产开发商之间也缺乏正确的沟通，往往导致政策出台之后房地产商长期拖延政策执行；再次，对购房者的政策宣传不足，由于房地产市场本身的错综复杂性，政府相关部门应对所出台的政策进行解释和宣传，对于购房者的个人行为提供咨询和指导，同时也可以通过住房调查的形式对购房者对于房价的预期、户型需求等予以了解以便出台更适宜的政策。

（二）房地产开发商的行为分析

第一，趋利避害的行为取向。在房地产市场中，为了实现利润的最大化，房地产开发商对于中央出台的政策会选择性地加以执行，趋利避害。甚至通过寻租的方式钻政策的空子以获取最大的利润，从而使“居者有其屋”的政策目标难以实现，也一定程度上危害到房地产市场的有序运行和健康发展。

第二，在房地产市场形成一定的垄断。当一些具有优势的房地产企业形成规模，上市或是通过并购将市场占有率提高后，将形成区域性的寡头垄断，对房价的定价权将大大提高。房地产开发商会利用定价权获取最大程度的消费者，造成消费者福利的损失。历史规律告诉我们，当行业寡头形成后，会对房价起到推波助澜的作用。

（三）购房者行为取向分析

作为购房者，一方面，对于中央出台的相应政策往往持观望态度和从众心理，另一方面，逐利和投机行为广泛存在。如由于经济适用房带有一定的社会保障性质，因此它的售价一般低于市场价格，这就给购买者带来了获利空间。在没有实际有效门槛限制的条件下，尤其是当住房出现供不应求的时候，购房者有可能通过程序外的手段来谋取利益，如通过走关系的方式来拿购房号等。一般而言，高收入者占据更多的社会资源，在这些程序外获利行动中往往成为优胜的一方，导致了一种高收入者挤走中低收入者的局面，从而阻碍了政策按照它所设定的目标推行。

四、减少房地产政策执行阻滞的着力点

政策执行不到位是目前房地产市场不健康发展、房价居高不下的主要原因，如何使各项调控房价、规范房地产市场的政策有力执行？至少可以从以下方面着手：

第一，协调中央与地方政府之间的关系，让地方政府有动力去落实和执行中央政策。在房地产市场调控的过程中，地方政府尤其是地市级政府，起到举足轻重的作用，他们的行为取向是政策能否执行的关键。因此，在执行房地产调控政策的过程中，首先要求政府官员树立科学的政绩观，切实完成政府从房地产市场的收益者到监管者的转变，让老百姓“居者有其房”的愿望得以实现；其次，在执行过程中应审时度势、因地制宜制定与中央精神相一致的房地产政策细则，在把握本地房地产发展现状的基础上，个性化地落实宏观调控。

第二，进一步落实房价问责制，加强房地产市场的监督力度。针对房地产市场的不法行为，一方面，应加强房地产开发、银行贷款等方面的立法，对于房地产开发过程中的寻租行为予以打击，对于与房地产开发商勾结等行为予以严厉惩戒，提高官员的腐败成本和决策失误的代价。另一方面，进一步落实房价问责制，加大对地方政府调控房价的考核验收力度。

第三，加强政策制定的统一性，避免政出多门。引起房价上涨的原因是多方面的，这也要求对它的宏观调控是综合性的，单个政府的职能部门和单一政策很难从根本上、全局上解决这一问题。在以后的政策制定中应加强各部门的沟通和合作，将城市规划、土地供应、财政金融、信息公开和舆论宣传有机结合，对于房价进行综合治理，以期建立起一个有序、稳定、健康的房地产市场。

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责任编辑：刘彦武

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1008-9187-（2011）01-0037-02

张彩琴，广东商学院华商学院教师。