我国县级政府权力运行机制创新的诉求和策略

■刘振海

我国县级政府权力运行机制创新的诉求和策略

■刘振海

现阶段我国县域社会经济的发展和县级政府权力运行机制处于不平衡状态，对县级政府权力运行机制提出了新的需求。我国政府需要理性面对这些诉求，并借鉴诺斯提出的制度创新理论，制定县级政府权力运行机制创新新举措。

一、我国县级政府权力运行机制创新的理论基础

（一）制度创新理论

制度是由一系列社会认可的非正式约束、国家规定的正式制度，及其实施机制所构成的，制度一旦形成，在一定时期内呈相对稳定状态，但它总是要随着社会的运动而变化，诺斯等人用“制度创新”来描述和分析这一现象。制度本是由正式规则、非正式规则以及规则的执行机制构成。其中正式规则是指国家或政府遵循一定的目的而创造的一系列的政治、经济规则和法律制度。制度创新即创新者为获取高于预期成本的净收益而对现存制度的变革或作出的未来安排。

（二）多中心治理理论

多中心治理理论是指以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给与公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公地悲剧”和“集体行动的困境”，拓展了治理的公共性。

二、我国县级政府权力运行机制创新的诉求

县是我国拥有四套领导班子的最基础一级政权，能够以相对完整的政权机构直接面对社会公众，管理县域政治、经济、文化等。县级政府权力运行机制是以县委书记、县长为代表的县党委、县人大、县政府、县政协所配置的权力，按照国家规定，在党内、人大、社会舆论等监督之下的运行，我国县级政府权力运行机制表现出以下特点和面临新的形势。

首先，权力过于集中，权力责任不均衡。我国实行以党执政、政府行政的管理模式，但我国县级政权内仍然存在党政不分现象，县级政府甚至被县级党委超越而发展为其“附属机构”，县级党委成为县域管理的直接执行者，县级党委权力进一步加强的同时，扩大了党委书记的权力，但是相应的责任追求体系却不完善。其次，权力寻租严重，监督体系虚弱化。由于县党委书记拥有人事权和决策权，在干部提拔任命和社会经济项目的决策上，其拥有相当话语权，这对于需求更高政绩和经济利益的经济人来说，向县党委书记进行权力寻租是必然。此外，县级组织体系内的其他官员，在所分管领域里有较大的决策权，这也就为权力寻租确定了对象。同时由于领导与被领导的关系，党内监督、县级人民代表大会、纪委等部门监督无力，县级权力运行不公开，导致社会群众、新闻舆论无法进行监督，这也就进一步为权力寻租和腐败提供了条件。

三、我国县级政府权力运行机制创新的策略

明晰权力配置。首先，合理彻底放权。在省管县和扩权强县改革过程中，对于下放权力要做到慎重和彻底，保证合理放权，实现财权和事权统一，以达到权责匹配的均衡状态。其次，理清权力内容。根据岗位和部门职责，理清县党委书记、县党委副书记、县长、副县长以及县党委、县人大、县委常委为代表的各职位和部门权力，勘查和制定权力实施边界，制定出一份权力清单。

分解权力过程。首先，权力运行制衡，主要内容是分解县级党委的决策权和增强部门间的相互制衡。将县级政权的决策权分解为议决权和否决权，分别由县政府和县党委行使，由政府职能部门制定方案，再交付县委常委会议进行审议，并责成相应职能部门进行方案修改，后上提至县委党委会进行再审计行使否决权，如果方案没有通过将发回职能部门再次进行完善，在此过程中县级党委不参与方案制定。其次，制定权力运行标准，包括权力行使条件、运行流程等，并落实权力运行各流程阶段的责任人和要求，与权力制度配置形成一份完整的权力清单，同时作为其工作绩效的考核标准。

完善权力监督。首先，强化党内监督。建立对“一把手”教育预防机制，从权力观、政绩观、法治观入手，使其充分认识党内民主的必要性和重要性，坚持民主集中制原则，坚持少数服从多数原则，避免出现“一言堂”现象。其次，强化人大监督。创新监督理念，从“无奈支持”到“权威监督”，从“合法性”监督到“合法、合理性”监督。尤其要针对县级政府的财政预算和权力运行进行全方位监督，由上级人大派出专业法律、经济专家，并对其负责，不受地方县级人大领导，在财政预算、权力运行合法性基础上，创新监督方式配合县级人大和社会公众，对其是否符合市场经济规律、是否兼顾效率与公平进行“合理性”监督。建立一套社会监督员专门对县级政权权力进行监督的机制，社会监督员可以参加县域发展重要决策、干部选拔全过程，进行全程监督。

基于制度创新理论和多中心治理理论，以创新县级党委权力运行机制为核心，创新县级政府权力运行机制。合理放权，科学权力配置；用权透明，规范权力运行；合作共治，强化权力监督，建设服务型、有限性、法治性政府。

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广西师范大学）