地方政府自行发债破茧

文/郭鹰

发债试点是在中央政府“定额度、定项目、定发债资金用途”条件下发行，离自主发债还很远

酝酿多时的地方政府自行发债试点终见眉目，近日经国家批准，浙江省今年将试点自行发行80亿元地方债（其中计划单列市宁波13亿元），全额用于市县。根据财政部的规定，浙江省地方政府债券3年期和5年期各占全年债券规模的50%。企业和个人取得的地方政府债券利息所得，免征企业所得税和个人所得税。2011年地方政府债券资金重点用于完成在建项目，严格控制用于新上项目。

我国《预算法》第28条明文规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。虽然地方政府不能发行债券，但是各地政府通过建立地方融资平台等多种途径筹集资金，至2010年底我国地方债务总额已经达到约10.7万亿元人民币，地方债占GDP的比重达到了17%。我国以融资平台的银行贷款为主要形式的地方债务面临未来3年大规模到期的问题，分税制改革留下了地方政府事权与财权不对称的隐患，土地财政未来的支付能力亦有限，偿债问题越来越突出，因此地方政府有发债的需求。2009年中央政府采取了代发2000亿元地方债的措施，此后2010年、2011年中央亦每年代发地方债2000亿元。

发展地方债意义重大，首先可以增强地方政府提供公共物品的能力，避免各地建设受制于“一刀切”的政策。从可操作性讲，地方政府比中央政府更为清楚本地居民最需要什么样的公共产品。从政府体制来讲，地方政府应该具备一定的法人资格，而不仅仅是中央政府的派出机构，既能调动地方积极性，又充分尊重地方自决权利，减轻中央政府的决策压力。而试点自行发行地方债是进一步深化财政体制改革的重要环节。其次，可以促进城市化进程中的融资新机制。我国城市基础设施建设投资偏低，城市化发展离不开资金支持，需要多种融资方式加以保证。最后，还可以促使地方政府隐形负债显性化，将有助于增强地方财政信息的透明，加强预算约束，硬化地方政府的预算约束是财政改革的必然趋势。

浙江先行自行发行地方债，试点阶段可以借鉴日本地方政府债务的经验。日本地方政府发行债券的特点是体制规范、监管严格、资金用途明确、资金来源为优质资本。日本地方公债发行实行计划管理和协议审批制度，中央政府每年编制地方公债计划，其主要内容包括地方公债发行总额、用途、发行方式等，地方公债主要用于建设性支出，如地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设等，不能用于经常性支出，其还款资金来源主要是地方税收和预算外资金、财政补贴等其他财政收入。日本地方债券的投资者多为国内的大型机构，仅有3成左右通过证券市场为一般投资者持有。

美国的地方债务危机教训对我们也有一定的警示作用。美国是全球地方政府发行债券最早也是最多的国家，各州政府在发行债券上有较大的自主权，地方政府可以自行决定发债的时间、规模和用途等因素而无需联邦政府审批。自2000年以来，尽管各州政府债务总额受地方议会的限制，但美国各州政府债务额仍翻了一番。在美国前15个大州的财务状况进行评估之后，只有德克萨斯州和弗吉尼亚的整体评价属于正面，包括加利福尼亚州和密歇根州等地方政府不得不将自身的危机转嫁到整个美国联邦政府身上。

我国现阶段实行的中央代发地方债和部分省市自行发债试点都是在中央政府“定额度、定项目、定发债资金用途”条件下发行，能够较好地解决发行债券规模、用途及保障还款等问题，还可以降低发行成本，但离地方政府自主发债还有很远的路要走。首当其冲的是先解决一系列问题，包括如何突破法律的瓶颈、如何有效控制发债的规模、如何达到地方政府发债与宏观经济政策协调、如何保障债券偿还、如何保证地方债券资金的有效使用和如何加强地方债券的法治监督和透明度等等问题，这是一项系统工程。

（供稿：浙江省社会科学院经济研究所）