日本失业保障体系建设及其启示

施锦芳

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

任何一个国家在经济社会发展过程中都不可避免失业现象的发生。失业是市场经济的产物，而失业保障体系则是发展市场经济的必然要求。经济的健康可持续发展必须有一套完整的失业保障体系来保驾护航。平成时代以来，有15朝内阁先后与日本的社会保险改革展开了作战，日本早在20世纪20年代就开始了社会保险立法，于1946年开始实施《生活保护制度》对生活特困家庭提供生活保护;1974年又颁布了新《失业保险法》对具备一定资格的失业者提供失业保险给付;2011年10月出台《求职者支援制度》，对这些失业者提供就业支援。这样，日本将形成一个“生活保护制度+失业保险+求职者支援制度”的失业保障安全网。本文通过笔者在日本访学期间的实地考察，并结合收集到的最新资料和数据，分别考察日本的生活保护制度、失业保险和求职者支援制度，重点分析金融危机爆发后日本失业保险改革的内容及采取的对策，并通过对日本失业保障体系的研究为中国政府今后解决失业问题和完善中国的失业保障体系建设提供一些有益的启示。

一、日本的生活保护制度

日本政府于1946年开始对生活特困家庭提供生活保护，日本的生活保护制度相当于中国的低保制度。生活保护指的是根据日本国宪法第25条关于生存权理念的规定，国家必需救助所有生活困窘的国民，并根据他们的贫困程度对其进行生活保护，提供最低生活保障并帮助其自立发展。生活保护必需以家庭为单位申请，申请者必需具备以下几个条件:(1)家庭所有成员均不拥有存款、土地和住宅等资产。(2)家庭主要劳动力不具备工作能力。(3)不能获得养老金等其他社会保障资金。(4)不能获得亲属的资金和物质援助。生活保护的实施机构是一级行政机构的都、道、府、县和二级行政机构的市、町、村。生活保护的给付标准由厚生劳动部长根据各地区的生活方式和物价水平进行综合算定。2011年现行的给付标准如表1所示［1］。

表1 生活保护月给付额度 单位:日元

生活保护的种类主要包括以下8种:(1)生活贫困家庭的衣、食和水电煤气费等的支付。(2)生活贫困者接受义务教育的资助。(3)生活贫困家庭住房的租金和住宅修缮费等。 (4)生活贫困者就医时国民健康保险个人负担部分的资金补助。(5)生活贫困且经过认定可以入住看护设施者的看护设施使用费。(6)生活贫困者分娩时的资金援助。(7)生活贫困者为了生计购买生产资料等的资金援助。(8)生活贫困者的殡葬祭祀费用。以上8种扶助原则上都是以现金方式支付。除了提供资金方面的生活保护之外，生活贫困者还可以通过申请入住政府的救护、医疗、分娩和住宿等生活保护设施。

从申请生活保护家庭的类别看，主要有老年人家庭、残疾人家庭、伤病家庭和单亲家庭。其中老年人家庭约占申请总数的一半。1995年全日本有60万个家庭申请生活保护，近年随着就业环境的恶化长期失业导致生活步入困窘，申请生活保护的家庭逐渐增加。2006年2月27日《读卖新闻》以头版头条报道了“2005年日本申请生活保护家庭超过100万个”，这一报道震惊了日本社会。截止到2010年12月申请生活保护的家庭达1 435 155个、总人数为1 989 577人［2］。

二、日本的失业保险

现行的日本失业保险是根据失业保险法规定的由失业支付和两项事业 (雇佣安定事业和能力开发事业)组成的由日本政府负责实施的保险制度。1947年，为了保障失业者有安定的生活，日本国会颁布了第一部《失业保险法》，在此基础上制定了失业保险制度。1973年爆发的第一次石油危机给日本经济造成了很大的损失，失业人数突破了100万人，创下了战后失业的最高纪录，日本经济也因此由高速增长转入了低速增长。翌年，为了保障失业者的生活以及保障三项事业 (雇佣改善事业、能力开发事业和雇佣福祉事业)的开展，日本国会废除了第一部《失业保险法》颁布了新《失业保险法》。1977年日本国会又对《失业保险法》的部分内容进行了修改，决定用雇佣安定代替雇佣改善事业。2007年日本国会再次修订了《失业保险法》，修订的主要内容有三点:一是废除雇佣福祉事业，将三项事业减缩为两项事业;二是被保险者与领取资格实现了统一;三是重新制定了国库负担的额度。

(一)日本失业保险现状

现行日本失业保险的保险者是国家，保险实施机构是公共职业安定所 (1990年起开始赋予爱称:“Hello Work”)。公共职业安定所是日本政府为了确保国民获得安定的就业机会，按照1999年7月16日颁布的厚生劳动省设置法第97号法律第23条的规定，在全国47个都、道、府和县设立的国家行政机构。失业保险的被保险者分为四类:一般被保险者、高龄继续被保险者、短期雇佣特例被保险者和日雇佣劳动被保险者。如上所述日本的失业保险分为失业支付和两项事业 (雇佣安定事业和能力开发事业)两大系统，因此，失业保险的筹资渠道也分为失业支付和两项事业两条途径。失业支付的资金来源于劳动者、劳动者所在单位以及政府三方。其中，政府即国库负担额度按上述被保险者类型的不同，分别为负担总额的1/3、1/4及1/8不等，其余部分由劳动者及劳动者所在单位缴纳的保险费负担。雇佣安定和能力开发两项事业的资金来源于劳动者所在单位单方面缴纳，缴纳比率按行业不同有所区别。失业保险缴费费率如表6所示。日本失业保险给付资格认定遵循以下程序:失业者首先取得由原就职单位、企业所管辖安定所(即就职单位劳动雇佣关系的上级主管部门)以及居住地公共职业安定所三方共同认定并提供的离职证明书及失业保险给付资格证后，前往居住地公共职业安定所办理保险资金申领手续。日本失业保险的被保险者以及失业保险投保单位数量变化情况如表2所示，2009年的投保单位比2008年增加了0.1%约3 000家，被保险者也增加了0.5%约20.3万人。从2009年失业保险实际给付情况看:一般被保险者85.5万人，给付总额为14 786亿日元;高龄继续被保险者16.4万人，给付总额为349亿日元;特例被保险者(包括短期雇佣特例被保险者及日雇佣劳动被保险者)为16万人，给付总额为304亿日元。而从单位投保情况看，2009年共有202.34万家单位投保，其中，批发零售业占19.5%、制造业占15.7%、建筑业占14.9%、医疗福利业占10%、其他行业占39.9%［3］。

表2 日本失业保险投保情况

(二)日本失业保险改革

失业保险制度在日本已经走过了30多年的发展历程，该制度起到了稳定就业、安定社会和帮助政府度过经济危机的重要作用。泡沫经济崩溃后日本经济长期低迷、失业状况恶化，特别是2007年爆发的全球金融危机导致包括日本在内的发达国家失业率节节攀升。全球金融危机引发的严重失业问题导致日本失业保险财源日益枯竭、运行困难重重。步入后危机时代，日本的失业保险法已经不能满足复杂多变的日本国内经济社会形式的要求。为了保障失业者的生活和解决再就业问题，2010年3月31日，国会不得不紧急修订了《失业保险法》，并于2010年4月1日开始实施。

2010年日本失业保险法改革内容繁多，归纳起来主要有以下两点:一是扩面改革，即扩大了失业保险的覆盖范围;二是广筹财源，即广开筹资渠道、强化失业保险的资金保障。

1.扩面改革

第一，扩大了非正式雇佣者加入雇佣保险的范围。进入21世纪以来，曾经被称为“一亿总中流”(20世纪80年代在日本流传一时的说法，指的是当时在日本1.2亿总人口当中，大约有1亿人口为中产阶级。换句话说，它意味着当时的日本社会基本不存在贫富差距)的日本，出现了收入差距扩大，社会日益趋于不平等的情况。其原因之一，就是非正式雇佣者的大量增加，从表3可知。20世纪90年代以来，日本非正式雇佣比例不断增加，据日本厚生劳动省的统计数据显示:2010年非正式雇佣劳动者人数为1 756万人，占雇佣者总人数的34.4%［4］。日本企业为降低成本，减少雇用正式员工，而大量雇用派遣员工等非正式雇佣者。对于企业来说，这些非正式雇佣者平时是使用方便的劳动力，经济不景气时就成了“雇用的调节阀”。步入后危机时代，在就业环境恶化和失业率上升的状况下，完善就业环境，维持稳定的就业队伍，就成为摆在日本政府面前的一个重要问题。

失业保险法修订前，加入失业保险的前提是必须是与用人单位有6个月以上的雇佣合同且每周劳动时间不低于20小时。2010年4月修订后，与用人单位有31日以上的雇佣合同且每周劳动时间不低于20小时的非正式雇佣者就可取得加入失业保险的资格。这项改革赋予了非正式雇佣劳动者加入失业保险的资格，也很好地保障了非正式雇佣劳动者的利益。非正式雇佣者取得失业保险的参保资格可谓本次失业保险改革的重大突破，它解决了近年来特别是后危机时代日本就业市场出现的一个重大难题。它对缩小日本社会的收入差距，特别是解决少子化问题，促进经济发展都将起到推动作用。

表3 日本雇佣形态变化情况

第二，改善了对未加入失业保险者的追溯适用期间。对劳动者现在所在单位未加入失业保险，而劳动者本人已缴纳失业保险费的，允许劳动者所在单位往上追溯两年补交单位承担的保险费，缴费完毕后可立即恢复保险法效力。这也就是说从一定程度上扩大了失业保险的适用范围，较好地保障了劳动者的权益。

2.广筹财源

社会保障支出是OECD评价一个国家社会保障制度的关键指标之一。OECD国家的社会保障支出主要包括以下9个方面:老年人、遗族、残疾人、医疗、家庭和孩子、劳动雇佣、失业、住宅和其它生活保护方面。近年，日本政府在劳动雇佣和改善失业方面可谓颇下功夫，然而在资金分配和投入上却存在很大的欠缺，如表4所示。日本政府用于劳动雇佣和失业方面的支出占社会总支出的比例仅为0.46%，与法国的2.36%和德国的2.23%相比较，可谓极端低下［5］。因此，日本政府想根本解决雇佣失业问题的措施之一就应该从资金援助入手，以雄厚的资金为改善和促进就业保驾护航。

表4 2008年发达国家社会保障支出 单位:%

第一，为了强化雇佣保险两项事业的财政资金保障，2010年4月失业保险法改革后，规定今后可以从失业支付的公积金中借入一部分资金，以充实雇佣保险两项事业的财源。应对后危机时代的失业现象，日本政府实际上已经采取了一系列措施，例如:政府以财政拨款的方式投入大量的资金保证失业者的生活及促进就业;2009年3月23日，日本政府、经济团体联合会以及日本劳动工会总联合会三方表明将为稳定就业和创造新的就业机会而共同努力;2009年4月17日日本内阁府和经济产业省还制定了包括开发就业在内的《未来开拓战略》等等。上述举措仅能解决一时的燃眉之急，稳定和保障就业的关键是提高现行日本雇佣能力开发机构的运行能力。然而，日本雇佣能力开发机构开展运营面临的最大困难是资金紧缺。配合失业保险法的修订，日本政府在编制2010年度国家预算时进一步加大了对雇佣失业支出的资金投入，比2009年度多投入了1 331亿日元、提高了0.4个百分点，如表5所示［6］。本次修订还决定今后可有计划地从失业支付的公积金中借入一部分资金作为雇佣安定和能力开发保障两项事业的财源，这将对改善和促进就业在资金方面提供稳定的保障。

表5 政府的雇佣失业支出占国家预算变化

第二，重新制定了保险费缴费比率。提高了保险费缴费比率特别是提高建筑业、农林水产及清酒制造等失业率较高行业的保险费负担率，体现了日本失业保险在各行业之间的公平负担原则，将更好地调节及保障失业保险的良好运行。如表6所示，2010年修订后的日本失业保险费率，劳动者个人负担部分普遍提高了0.2%，劳动者所在单位负担提高了0.05%，合计提高了 0.25%［3］。

表6 保险法修订前后日本失业保险费率对比 单位:%

三、日本的求职者支援制度

如上所述，在日本失业者获得失业保险给付必须具备一定的条件。20世纪80年代中期，有近60%的失业者可以领到失业保险。近20年来随着日本经济的衰退，实际领到失业保险的人数占总失业者的比例在逐渐下降。2002年仅有约30%的失业者能够领到失业保险，全球金融危机爆发的2009年下降到25%［3］。未能获得失业保险给付的失业者多是下岗的非正式雇佣者，比照前述申请生活保护的条件，这些人也很难获得生活保护的支援。为了填埋生活保护制度和失业保险制度之间存在的缺口，日本政府于2009年着手制定支援有再就业欲望失业人员的求职支援制度。

2009年7月日本政府开始筹备紧急人才培养支援工作，2010年6月18日日本政府在颁布的《新增长战略》中强调“关键的问题不仅仅是降低失业风险，更重要的是培训失业者使之具备新的就业能力和技术”。2011年终于制定了对有再就业欲望的失业人员的《求职者支援制度》，并在国会获得了通过。此制度作为一项永久性的制度从2011年10月在日本全国实施。

求职者支援制度的支援对象为失业但未加入失业保险的人员且具备以下4个条件:(1)正常情况下找不到工作的。(2)家庭收入达不到一定标准的。 (3)家庭财产在一定额度以下的。(4)能够坚持参加再就业培训的。求职者支援制度的实施机构是前述的公共职业安定所，政府要求公共职业安定所帮助受援者制定一套严密的培训计划，并跟踪其在培训前、培训时、培训后的进展和表现，负责为其介绍和推荐工作，最终实现再就业。求职者支援制度的资金来源由政府和失业保险各负担一半。求职者支援制度支援的内容如下:(1)扩充职业培训，特别是在医疗、看护和福祉等今后在日本具有雇用需求的行业开展职业培训。(2)向受援者提供培训期间的生活保障，具体包括每月10万日元 (单身者)或12万日元 (有家庭者)的生活费及支付参加培训期间的交通费，援助期限最长为2年。

求职者支援制度的实施将进一步完善日本的失业保障体系，形成一个“生活保护制度+失业保险+求职者支援制度”的失业安全网。日本的求职者支援制度是在借鉴了英国和德国等发达国家的经验基础上创建的。然而，与发达国家相比，日本求职者支援制度却存在着一些问题，例如:日本公共职业安定所存在着工作人员数量严重不足的问题。2010年的统计资料显示，日本公共职业安定所每一名工作人员需要负责管理114名求职者支援制度的受援者，而德国和英国公共职业安定所每一名工作人员负责管理的求职者支援制度受援者的人数是仅为31人和22人［7］。日本公共职业安定所工作人员的工作量约为德国的4倍。因此，日本政府必需加大力度为公共职业安定所配备人才以保障求职者支援制度得以健康运行。

目前包括日本在内全球经济处于复苏阶段这样一个特殊时期，日本政府能及时修订失业保险法和出台求职者支援制度应对复苏中产生的风险、强化失业安全网建设，这对今后经济发展和社会稳定将起到重要的促进作用。2007年的全球金融危机给日本经济造成了很大的影响，经过2年多的努力，2010年日本经济终于摆脱了金融危机的阴影出现稳步复苏的势头。可在日本政府还未来得及盘点2010年经济增长绩效时，2011年3月11日的东日本大地震以及地震伴随的各种次生灾害又使日本存量经济再受重创，导致重灾区岩手、宫城和福岛3县有近10万人失业。扩面改革后的雇佣保险法将扩大灾区失业者获得失业保险的范围，而这些失业者中未达到失业保险给付资格的也将通过求职者支援制度获得政府的资助以实现再就业，这些都对日本经济复苏起到积极的推动作用。

四、启 示

改革开放以来，中国的失业压力逐步显现，中国政府开始积极探索适合本国国情的失业保障制度。为了配合劳动制度的改革和企业破产法的实施，1986年国务院出台了《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步建立了国有企业单位职工的待业 (失业)保险制度。1993年国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对《国营企业职工待业保险暂行规定》进行了修订，将覆盖范围扩大到7种国有企业职工，并改变了失业救济金的计算办法和增加了救济金的内容，将失业保险与再就业结合起来。1999年1月22日国务院以正式立法方式颁布了《失业保险条例》(国务院令第258号发布)建立了失业保险制度，把失业保险制度建设推进到了依法运行的新阶段。

中国的失业保险制度是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。中国现行的失业保险制度虽然在保障失业者的基本生活、促进失业人员再就业，维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但是，由于中国失业保险尚不成熟，随着经济体制改革的深入，与中国目前日益严峻的就业形势不相适应，存在的许多矛盾和不足逐步暴露起来。日本的失业保险制度比中国多经历了约40年的发展历程，积累了大量宝贵的经验，特别是2010年实施的失业保险改革和2011年10月出台的求职者支援制度等都值得中国借鉴。中国政府应结合当前不断变化的国内外经济形势下失业者的新特征，积极修订失业保险，出台促进再就业和完善低保的新制度，创建一个适合中国国情的失业保障体系。

第一，日本的失业保险制度除了具有失业保障功能外，还承担着失业预防的重大任务，对于中国的失业保险制度建设具有重要的指导意义。日本的失业保险制度在结构与功能上都区别于其他国家具有独到之处，具备失业保障和失业预防即再就业开发的双重功能。中国现行的失业保险条例虽然也明确规定了以“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业”为总则，然而在促进再就业开发方面还比较薄弱。可以借鉴日本失业保险制度中失业预防制度，政府通过失业预防系统中的雇佣安定和能力开发两项事业，在资金方面提供保障，从雇佣劳动者的单位和劳动者本人两方面入手来开发就业机会。资助雇佣劳动者的单位开展各种职业技能培训，这样既提高了劳动者的职业技能尽快实现再就业，又为将来经济的进一步发展储备优秀人才。

第二，如表6所示，日本失业保险基金的筹集方式与其他国家明显不同，根据各行业的失业风险程度的高低实行差别缴费费率。目前，中国的失业保险纳入了“五险一金” (即:养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金)管理。失业保险是由劳动者所在单位和劳动者本人共同缴纳保费，缴费比例统一，不分行业，即城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳雇用保险费;城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳雇用保险费。可以参考日本失业保险差别缴费的做法，根据中国各行业失业率高低制定雇用保险差别缴费费率，如对失业风险较高的建筑和交通等行业可适当提高缴费比率，这样既符合市场经济发展的要求，又体现了社会保险在全社会公平负担的原则。

第三，尽快开展包括失业保险在内的社会保险扩面改革。扩大社会保险被保险者的覆盖范围是今后中国社会保险改革需要解决的主要问题。现行中国失业保险规定的覆盖范围是城镇企事业单位及其职工。2010年实施的日本失业保险法改革将非正式雇佣者纳入失业保险的范围，这也就是说现行的日本失业保险基本上覆盖了所有依靠工资收入的劳动者。随着中国雇佣体制的多样化、非正式雇佣人数的不断增加，现行的中国失业保险的覆盖范围已不能满足今后雇佣体制多样性的要求。另外，中国现行的失业保险条例将失业人员领取失业保险金的期限，根据失业人员失业前所在单位和其本人累计缴费时间长短的不同分为3个档次，这3个档次都存在对累计缴费时间要求过长的问题。因此，可以考虑借鉴日本的经验，适当地软化对累计缴费时间的要求，以保障农民工和灵活就业人员等非正式雇佣员工获得失业保险补助。

综上所述，改革后的失业保险法虽然在日本刚刚起步以及求职者支援制度也将付诸实施，成效如何尚难以预测，但就其改革的要点以及前瞻性看，对中国应对新形势下的失业问题，进一步推进失业保险改革，创建包括“失业救助、再就业培训、最低生活保障”的失业保障体系建设方面不乏可借鉴之处。

［1］日本厚生劳动省生活保护制度网站.http://www.mhlw.go.jp/bunya/seikatsuhogo/seikatuhogo.html，2011-07-08.

［2］日本厚生劳动省.https://www.hellowork.go.jp/，2011-07-07.

［3］日本厚生劳动省 .2009年雇佣保险事业年报［R］.2010.

［4］日本总务省.劳动力调查长期系列数据［R］.日本统计学会，2011，(2).

［5］日本国立社会保障·人口问题研究所网站.http://www.ipss.go.jp/，2010-10-15.

［6］日本厚生劳动省.预算及决算概要［R］.2007-2010.

［7］日本厚生劳动省部长统计信息部社会统计科.福祉行政报告例［R］.2010-12.