辽宁集体林权改革绩效的初步评价

张昕祎，魏 彪，张晓东

（1.辽宁省林业科学研究院，沈阳 110032；2.牡丹江林业科学研究所，黑龙江 牡丹江 157000；3.辽宁省林业厅，沈阳 110036）

集体林产权制度近年来一直是林业学术界研究的热点之一。研究已经由对集体林业产权现状的理论分析、各地林权改革方式模式转向改革绩效及配套改革的研究[1]。辽宁省作为全国集体林产权制度改革的试点省份之一。截至2008年12月，其集体林产权制度改革已明晰产权520.53万hm2，完成改革任务的98.7%，签订378.6万份合同，林改涉及400万户1210万林农。改革历时5年之久，各种绩效已初步显现。

1 经济绩效评价

辽宁省集体林区统计资料显示，林改通过收取林地使用费、转让林木等方式产生的直接经济收益为349383.8万元，分配到农户169880.6万元，用于发展林业56884.4万元，用于公益事业32418.95万元，化解村级债务84504.3万元，其他方面13965.4万元，可以看出林改无论是对村级单位的财政状况的改善还是对农村公益事业的进步或者集体林业的发展都起到了促进作用。

改革后林农获得了林地的使用权，可自主支配。在遵守林业法律政策的条件下，因地制宜地开展了各种经营活动。根据市场调查得知：林农通过发展林业产业近期平均年增产值可达706.2亿元，其中林木类平均年增产值108.49亿元，面积457.42万hm2，林果类平均年增产值323.75亿元，面积108.29万hm2，林下种植类平均年增产值153.88亿元，面积29.80万hm2，林下养殖类平均年增产值120.08亿元。

林改后林农积极发展林下种养殖业，取得了较大收益，其中林蛙的经济效益比较显著，占到林下养殖总数额的80%，在气候条件适合的地区可以引导林农有计划地大规模发展林蛙养殖。除此之外，种植林下参等也给林农带来了可观的收益。

调查发现营造林树种主要有红松、落叶松和杨树等，营造用材林不但可以提供可观的经济收益，同 时提供了生态和社会效益(见表1）。

表1 林木类各主要品种面积、年均增值比例统计表

被调查户中已经发生的林权流转32件，未来有意进行林权转让的占调查总数的23.8%，从侧面反映出林改对产权明确显著的降低了交易双方在谈判和未来预期上的不确定性。

2 生态效益评价

林改之后，林农在分得林地上造林和发展林地经济，造林速度明显加快，林改前2002—2004年年均造林面积8.57万hm2，林改后2005—2008年年均造林面积为19.77万hm2；辽宁省10年来发生林火的次数明显减少，而林农年平均上山查看林木次数显著增加，这间接说明集体林权改革增加了生态效益。

考查林改生态绩效的量的一个前提问题是要分析非公有制林业的重要性。张俊清（2009）等认为，1998—2002年，用材林和薪炭林的种植面积呈逐年递减的趋势，经济林在1999年后逐年下降。并认为这主要是由于1992年后，我国进入了由市场经济主体投入商品林、国家投入生态公益林的阶段。所以，商品林经营面积的下降趋势较明显。商品林经营面积的下降正是导致木材产品供给不足的重要原因[2]。所以，必须引导经营主体投入商品林的经营。而林改后林农将是集体林（特别是商品林）经营的主体，这对非公有制林业发展有着重要意义，也是解决中国木材产品的巨大缺口问题的可行方法。非公有制林业在提供木材产品的同时会产生生态效益，特别是对于像辽宁这样的集体林占80%的省份，非公有制林业的生态效益不可低估。

林改之后，林农在林地上造林和发展林地经济，造林速度明显加快，林改后年均造林面积是林改前的2.3倍，非公有制造林速度上升趋势明显，特别是以杨树为主的速生丰产林，林改后年均造林面积是林改前的3.4倍，其次是红松果材兼用林是林改前的3倍，造林面积增加（见表2）。

表2 林改前后各主要树种非公有林业造林面积统计表

3 社会效益评价

3.1 林改增加了林农就业机会

林改让林农得到了林地林木，大大拓宽了林农的致富空间，为林农增加了大量就业机会，使得从事林业产业的人数由林改前的518.35万人增加到了1828.64万人。

3.2 林改促进林区社会稳定与和谐发展

由于本次林改始终坚持还山于民、还林于民、还利于民和充分尊重民意的原则，广大群众对林改非常拥护和支持。干群关系日益和谐，森林资源保护管理得到明显加强，林改前，集体山林滥砍盗伐的现象时有发生。对于此，群众视而不见，只靠护林员与村干部监督、看护。林改后，集体山林都承包给个人，由各户村民看护管理，形成全村户户管山，人人看山的新局面。同时，有些村、组，如宽甸县长阴子村，制定森林管护制度，修订村规民约。由此，一方面使森林资源得到有效保护，“两乱”案件明显下降；另一方面干群关系也变得和谐了。本次改革还促进了民主管理，林权改革推动了村务公开，加快了农村民主化进程。林改后，全省各地普遍健全了村民村务管理制度，所有重大事项均由村民代表大会说了算，真正实现了村民自治。

4 对集体林权改革绩效评价——基于试点村的实证分析

4.1 研究区概况

辽宁省集体林产权改革于2005年在东营坊乡8个村进行试点。东营坊乡地处本溪满族自治县最东部，距县城47km，距本溪市82km，距沈阳170km。二级公路贯穿全乡，交通便利，通讯发达，具有独特的区位优势，全乡面积2.07万hm2，其中耕地面积0.1万hm2，林地面积1.87万hm2。 35个村民组，总户数2666户，总人口10200人。本次林改各样本村情况见表3。

表3 本溪县东营房乡各村林改情况

4.2 调查方式与问卷设计

调查采取座谈和问卷调查相结合的方式展，在8个样本村随机抽取10户进行调查，调查问卷的设计分户表和村表两种类型，村表主要调查村一级组织对有关林改的政策的传达、村民代表大会和村委会的组织、具体改革方案的制度和实施总体情况以及村级的资源状况和财政支出明细。户表分为林农对林改的认知程度及渠道、参与性和林地变动及林改后林业投入三个大方面展开。为了强调部分数据的纵向联系，把调查表的时间范围界定在2001—2008年；调查于2005—2009年每年8月份集中进行，户表、村表问卷的平均有效率分别为97.5%和80%。

4.3 调查数据分析

4.3.1 集体林产权改革与农民参与性

很多学者在研究社区林业中强调参与性理论的应用，参与式发展理论认为：发展动力来源于发展主体本身，其核心是赋权，包括知情权、参与权、决策权、监督权、惠益权和分配权，其中决策权是核心。改革的主体是广大参改林农，改革中要承认和突出他们的主体地位。调查村庄进行的林改工作，都建立和完善了林改领导小组、评估小组和监督小组，领导小组全部由村干部组成，而在评估小组和监督小组中则要保证一定数额的普通林农，及时召开村民大会和村民代表大会，广为宣传各级林改政策，讨论、制定、修改和确定改革方案，正确制定林地使用费的征收标准和方式方法。东营坊乡从2005年进行的集体林产权改革，通过村民代表大会和村民委员会等多种形式来征求农户的意见。调查发现，赞同的回答几乎占到90%。对各村进行比较可?以发现，不同村赞同率、反对率或弃权率存在一定差异，这种差异主要是因为各个村的森林资源禀赋和历史条件不同。如果村拥有大面积的自留山，且分布不均的话，多会出现反对或弃权的情况。

4.3.2 集体林产权改革与农民增收

林地使用权和林木所有权落实到农户后，山林真正成为了农民可以支配的生产要素，林农投入集体林业的积极性普遍提高。调查发现：改革前东营坊全乡10%左右的农户开展了林地经济，林改后，乡政府结合实际和广大林农的意愿，编制了“十一五”林地经济发展规划，实施了“433”工程，即：计划到2010年全乡发展林下参2667 hm2，红松及核桃果材兼用林2000 hm2，山野菜2000 hm2。全乡参与发展林地经济农户达到90%以上，已经在林下种植中草药32.4 hm2，山野菜73.3 hm2，发展果材兼用林313.3 hm2。位于城郊的大峪沟村，改革前村民对山林的重视程度不高。改革后，全村84户承包户就有46户发展五味子、刺龙芽、刺五加等项目。林改前后林农家庭收入见表4。

表4 家庭收入与对林地投入情况

由表4可以看出，林改后林农投资林业的家庭收入比例明显高于林改前，且投资增长率逐年提高。

4.3.3 集体林产权改革与村集体收入

村集体的收入主要来自村集体的林地发包收入和上级拨款收入。在调查区域，通过收取适量的林地使用费或林地承包费，然后进行再投资等活动，村级收入不断增加，财政实力增强，村级组织作为最基层的一级组织的地位得到巩固和加强。其成绩的取得主要源于以下做法：一是林木承包经营比例分成增加。在深化改革中，对在过去承包中确定的收益分成比例不合理、村集体利益受损等问题进行了妥善处理；二是规范流转收入大幅增加，大多数村庄坚持公开、公平、公正原则，做好现有林流转的招投标工作，使林地拍卖收入成为村集体的重要资金来源。

4.3.4 集体林产权改革与乡村民主建设

改革中重新进行了林木林地核实、登记、清理工作，完善了承包合同，使林农经营集体林业的收益权有了法律保证，广大林农有了实实在在的拥有感。调研发现大部分林农对村干部在这次林改中的表现都十分满意。普遍认为村干部表现很民主，促进了村干部依法行政，群众依法维权，主动参与集体事务管理，推动了村务公开和民主管理。改革具体操作中始终坚持公开、公平、公正的原则，确保村民的知情权、参与权、决策权、监督权。各村村级改革方案的制定、有关问题的解决办法、改革方式、相关费用是否收取及收费标准都是经过村民代表大会或村民大会讨论通过的。改革使民主政治建设水平取得了进一步提升，乡村干部威信有了明显提高。

虽然辽宁集体林产权制度改革在经济、生态和社会效益上效益显著，但是为了这些效益的巩固和持续发挥，结合调查中的问题，提出如下建议：①改革后造成集体林经营主体分散，使农民在经营集体林中困难重重，林业部门可以在造林苗木、病虫害及林火防治和基础设施建设上给与支持。②林业部门应改变传统的森林经理方法，经营方案的编制要更具体,以适应林改后的集体林经营。

[1]刘璨，吕金芝，王礼权，等.集体林产权制度分析：安排、变迁与绩效[J].林业经济，2006（11）：8-13.

[2]张俊清.集体林产权制度改革下林农对不同林种的投入行为意愿分析[D].沈阳：沈阳农业大学,2008.