黑龙江省集体林权制度改革的思考

关 炜

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

1 黑龙江省集体林权制度改革的整体性评价

黑龙江省集体林面积约为120.76万hm2，约占市县林区林业用地面积的12%，其中“三北”防护林、“退耕还林”工程造林和从国有林划出的宜林“两荒”是构成黑龙江省集体林的主体。2008年根据黑龙江省委、省政府要求，结合南方集体林权改革的经验，黑龙江省开展了集体林权制度改革，已取得了一定成效。截至2010年，黑龙江省集体林权制度改革的主要内容和完成情况见表1（截至2010年12月末）和表2（截至2010年9月末）。

1.1 目标分析

2008年黑龙江省委、省政府出台了《黑龙江省集体林权制度改革实施方案》（以下简称 《方案》），《方案》中明确指出此次集体林权制度改革的总体目标是：建立起以家庭承包为基础多种形式并存的经营体制，确立产权归属明晰、经营主体落实、责权利划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，并建立稳定的林业公共财政保障体系和有效的林业管理服务体系。概括地说，就是要在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包等方式落实到集体经济组织的农户手中，在明晰产权的基础上，放活经营权，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，从而确保农户作为集体林新产权主体的收益权，给予林农真正意义上的物权[1]。

1.2 做法分析

此次黑龙江省集体林权制度改革工作主要分为四个阶段：组织准备阶段、勘界确权阶段、建档发证阶段和总结验收阶段。第一阶段主要是为勘界确权阶段所需的人力物力做准备；而第二阶段则是本着对历史、对林农负责的态度，对现有的林地进行准确的划分，明晰产权；第三阶段就是为已经明晰了林权的林农颁发林权证，并建立林权档案；最后一个阶段则是定期的对林权改革取得的成绩进行总结验收。其中前两个阶段是基础，后两个阶段是保障。

表1 黑龙江省集体林权制度改革的确权情况

1.3 阶段性成效分析

①林农收入有了一定程度的增加。林权改革后森林资源成为农户重要的生产资料，依托林地林农的收入明显增加。以2009年绥化市青冈县农民收入为例，林权改革之后，3040元的农民人均纯收入中，来自林业产业的收入占15%，而这些收入是包括集体林在内的1.33万hm2林地在内的。

②调动了广大农民造林育林的积极性。林权改革建立的责权利明晰的林业经营制度，使得广大农民由之前的“不种树、不管树”变为现在的“多种树、种好树”，“看好自家山、管好自家林”成为经营者的自觉行动，乱砍滥伐现象明显减少，林权人保护森林资源意识增强，爱林护林的自觉性提高。

③提高了林农专业化知识水平。改革过程中，形成了林业专业合作组织，其对林农专业化知识水平的提高起到了很大的帮助。齐齐哈尔市铁锋区向阳村茂林林木专业合作社，在林业部门的指导下，引进樟子松嫁接红松技术，在31.33 hm2林地进行嫁接，投入资金45万元，栽种樟子松3万株，嫁接红松3万余株，采用喷灌、保温等先进技术，使成活率高达95%，而一般的存活率仅为60%。

④丰富了林业经营模式。此次集体林权改革，黑龙江省采取家庭承包经营、自由组合联户承包经营、股份合作经营、集体经济组织经营等多种经营模式，灵活多样的经营模式不仅可以根据不同的情况解决复杂的林权纠纷问题，还使得林业经营模式得到了创新，为集体林业的持续发展奠定了重要基础。

⑤促进了林区的社会和谐稳定。结合明晰产权和登记发证工作，各地解决了一批林地界址不清、林木权属不明等长期纠缠不清的历史问题，减少了涉林纠纷隐患。截至2010年12月末，全省共清理和完善过去承包合同32万份，调处林权争议3290起，有效地解决了林地的经营权归属问题，为林区社会稳定提供了重要保障。

2 集体林权制度改革引发的相关问题

2.1 集体林地的有偿使用费用收取标准不统一

结合《方案》和各地制定的集体林权制度改革方案来看，在承包集体林地的有偿使用方面找不到统一规范的标准可循，由各地政府说了算，有些地区甚至根本不收取集体林地承包费，这样不统一的收费制度势必会引起不必要的林权纠纷。

2.2 采伐限额制度与现行经营主体的预期发生冲突

黑龙江省对集体林采伐实行以区、县（市）为单位编制集体林采伐规划，确定年度采伐量，按山头地块落实到户。这样的经营管理未能从实际出发，经营主体只能根据几年前制定的计划采伐，无法适应市场的供需变化，毫无弹性可言，在一定程度上制约了林农参与林权改革的积极性。

2.3 执行监管部门缺失

《方案》中虽多次指出要对林木流转收益、林木采伐、林权抵押贷款等方面进行严格监管，但并未指出具体的监管部门，一旦出现问题，部门之间责任的相互推诿就在所难免[2]。此外，此次林权改革出台了不少支持集体林业发展的惠民政策，好政策的出台可以鼓励广大林农积极投身到林权改革中来，但若政策落实不到位，同样可以对林权改革造成负面影响，这也是建立监管部门的必要性所在。

3 完善集体林权制度改革的相关建议

要顺利有效地推进黑龙江省集体林权制度改革，一方面要尽可能建立起一套完整的集体林权制度改革制度体系，保障集体林权制度改革的进一步推进；另一方面要真正发挥政府在集体林权改革中的作用，从而促进集体林权改革的顺利进行，保证集体林权改革的稳定发展[3]。具体可以从以下几个方面入手：

①完善林权改革的政策制度。第一，完善集体林地使用收费制度。对集体林地使用费用制定统一的收取标准，要做到细致全面、公开透明，确保兼顾到每个经营主体的利益。第二，完善林木采伐管理制度。林业部门要引导和帮助森林经营者编制森林经营方案，可适当改变定量采伐的具体时限，扩大经营者对林木的支配空间，以便顺应市场变化的需要。第三，完善林业金融支持制度。要参考国家有关部门出台的林业金融支持政策，对林业信贷、林权抵押贷款、政策性森林保险制度等方面进行补充和完善。

②引进第三方监督机制。第三方监督是指与双方交易利益无关的第三方，以公正、权威的非当事人身份，根据有关法律、标准或合同所进行的监督，可以由林业相关方面的专业人员组成，也可以引进专职监督检验机构。其主要监管的内容应包括：对政府在林权改革中的所有行为进行监督，保证林权改革相关制度和措施的有效、公开、公平；对林木流转的监督，严格规范流转的具体行为，对非法砍伐树木的行为要坚决杜绝；对金融信贷的监督，加强贷后管理和检查，保证贷款资金全部用于林业事业发展中；对林农负担的监督，对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及林农的所有收费项目、标准和收取办法。

③转变政府职能的作用方向。在集体林权改革中政府应主要承担服务的职能，具体包括：加大集体林权改革的宣传力度，让林农了解林权改革、支持林权改革、参与林权改革；加强林业专业知识的培训，提高林农造林护林的专业技术水平；建立林业信息服务平台，及时提供最新的林业生产信息；关心林农的生活质量，对林权改革中有经济困难的林农提供福利补贴、减免承包费等优惠政策，从真正意义上保证林农的生活质量。

此外，黑龙江在完善集体林权制度主体改革的同时，还应进一步跟进相应的配套改革。继续完善配套服务，成立林业技术推广服务中心，加大对林业的服务和保护力度，及时调查处理林权纠纷案件，积极维护广大林农的利益；大力发展林业合作经济组织，鼓励乡镇、村、组和林农组建集体经济实体，鼓励林农以林地入股经营，发展壮大农村集体经济。

[1］万志芳,耿玉德.黑龙江省伊春国有林产权制度改革的思考[J].林业经济,2009(2):21-25.

[2］国彦兵.新制度经济学[M］.上海：立信会计出版社,2006.

[3］周其仁.产权与制度变迁:中国改革的经验研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002.