海岛型旅游地土地利用问题及对策初探——以北海涠洲岛为例

■ 宁常郁

（广西国土资源规划院，南宁 530022）

海岛型旅游地土地利用问题及对策初探
——以北海涠洲岛为例

■ 宁常郁

（广西国土资源规划院，南宁 530022）

海岛型旅游地土地利用特点是：旅游资源的优越性，土地资源的有限性，用地功能的复合性，旅游用地的多效益性，土地开发的不均衡性。广西北海市涠洲海岛土地利用存在着核心景区资源有限、土地利用难持续、土地利用整体性较差、基础设施不完善等问题。应采取严格执行旅游区发展规划，加强生态环境建设，因地制宜提高土地利用效益，妥善处理旅游开发与当地居民的关系等对策加以解决。

海岛型旅游地；土地利用；涠洲岛

近年来，旅游业的发展如火如荼，海岛旅游地因其迥异于陆地的景观和给旅游者以远离喧嚣、回归自然的心理感受而倍受青睐，成为休闲度假旅游业发展的重点。无论是何种类型的旅游地，其开发对最根本的自然资源——土地的依赖都是普遍存在的，因而海岛型旅游地的土地利用，同样追求经济、社会、生态环境的最佳效益[1]。随着工业化和城市化水平不断提高，海岛型旅游地不可避免地面临经济发展和土地利用方面的矛盾。

1 海岛型旅游地的定义和研究区域概况

《联合国海洋法公约》对岛屿所作的定义是四面环水，并在高潮时高于水面自然形成的陆地区域。我国是世界上海岛最多的国家之一，拥有面积大于500m2的海岛6961个（未含海南本岛、台湾、香港和澳门地区），有常住人口的岛屿460多个[2]。本文研究的是海岛型旅游目的地，主要限定为面积在1－2500km2之间，有常住人口，并且以旅游产业作为其主导产业的海岛。

涠洲岛地理位置十分优越，位于广西北海市东南面北部湾海域中，东经109°05'-109°13'、北纬20°54'-21°05'，南望海南岛，北靠北海市，东邻雷州半岛，西近越南，距北海市区近30海里，是中国最大、地质年龄最年轻的火山岛，现有常住人口1.6万人。海岛南北方向长6.5k m，东西方向宽6km，面积26.89km2（其中，斜阳岛1.9k m2），地势南高北低，自南向北缓缓倾斜，海拔一般在50m以下，最高海拔78.6m，平面呈椭圆形。总的地貌特征是南部沿岸以海蚀地貌为主，北部沿岸以海积地貌和珊瑚礁地貌为主，拥有良好的气候条件和极具特色的自然生态环境，具有旅游开发的突出优势。

2 海岛型旅游地土地利用的特点

旅游业是一个涉及多种行业部门的综合性产业，且用地需求往往较大，是一种特殊的复合用地。海岛与大陆有一定的分割距离，自然资源有别于陆地，就涠洲岛而言，受自然因素和人文因素的双重支配，土地资源呈现出复杂的空间形态，土地利用特点鲜明。

2.1 旅游资源的优越性

涠洲岛旅游资源类型极为丰富，自然资源有海岸景观、火山景观、生物景观和气候资源四大类，人文资源有天主教堂、圣母堂、三婆庙、烈士纪念碑、海岛民俗民居等，既有现代国际旅游所追求的“阳光、海水、沙滩、绿色、空气、美食”六大要素，又兼具热门的热带农业、滨海沙滩、奇妙海蚀地貌、火山地质遗迹、海底珊瑚景观。各类资源组合优势明显，与国内外同类旅游目的地相比，更具有旅游开发的突出优势。

2.2 土地资源的有限性

海岛作为一个单独的块状单元，往往具有陆地空间狭小、自然状态分散、远离主要生产销售中心及经济生态脆弱等特性[3]，岛屿面积的限制使得可供旅游开发用的土地资源数量十分有限。另外，涠洲岛已在近年的旅游发展中，给旅游者形成了休闲度假海岛的旅游产品心理定位和心理预期，导致旅游者的活动区域多集中分布在优良海滩及其周边土地，在其他区域开发的旅游产品较难被旅游者所接受，限制了旅游用地的扩展。

2.3 用地功能的复合性

海岛型旅游地与一般旅游区最大的不同在于，核心景区和其他各类用地均集中在海岛这样一个相对独立且有限的范围内，对旅游用地功能的复合性要求更高。既要有旅游吸引物、接待设施、为游客服务的其他商业设施以及为旅游从业人员提供生活配套的服务设施，以满足旅游功能；又要有农业、住宅和公共服务设施、交通等用地，以满足常住人口和旅游从业人员的日常需要。不同类型和不同功能用地之间相互协调并紧密联系，既能维持各自的相对完整性，又实现了资源共享，促进了旅游与乡村建设、农业等其他行业的融合。

2.4 旅游用地的多效益性

旅游业已成为涠洲岛的支柱产业，所带动的各个方面的积极因素，有效地延伸了土地资源功能，支撑着土地资源综合利用的丰富和完善。一方面，旅游用地不完全是建设用地，可能与农业、林业、渔业等用地相重合，并且几乎不改变土地现状，反而有利于土地可持续利用和生态保护；另一方面，一些在其它产业无法充分利用的沙滩、礁石等等，均可在旅游业中发挥长处，获得额外的经济、社会效益。

2.5 土地开发的不均衡性

涠洲岛核心景观集中且单一，基本上以海滩景观为主。核心景观区往往成为游客的逗留点和集散点，而一些偏远地段和未开发成熟的旅游区则少人问津，在不加以科学规划和有效控制的情况下，逐渐形成海岛内部的海陆两级分化的开发局面，从而导致整个海岛土地利用的非均衡性发展。

3 涠洲岛土地利用变化及存在的问题

3.1 土地利用变化及现状

3.1.1土地利用变化

由图1可以看出，近十几年中，随着经济社会的发展，涠洲岛各类用地面积随之发生显著变化。农用地中，由于农业结构调整，耕地与园地呈反向变化，耕地由1756.49ha调至545.48ha，园地由2.65ha调至1146.99ha，园地取代耕地，居农业用地之首，在经济效益增加的同时也丰富了旅游产品；林地面积稳中略降，从397.95ha减至368.96ha，主要原因为建设占用。建设用地中，城镇建设用地增速明显，由20.89ha上升至107.34ha；风景名胜及特殊用地略有增加，从45.17ha增至62.70ha；交通等基础设施用地和农村居民点用地面积未表现出明显变化。未利用地减幅较大，由267.56ha减至131.84ha，说明随着土地开发的实施，土地利用程度越来越高。

3.1.2 土地利用现状

根据涠洲岛第二次土地调查数据，2009年涠洲岛土地总面积2689.18 ha。

如表1所示，农用地面积为2101.13h a，占土地总面积的78.13%。其中，园地资源丰富，居各类农业用地首位，耕地和林地资源紧缺，人均耕地仅0.51亩，对涠洲岛具有生态保护功能的林地面积不大且呈缩减趋势，甚至岛北部一些作为自然保护区缓冲区的林地已被建设侵占。

图1 1997与2009年涠洲岛主要地类面积对比图（单位：ha）

建设用地面积为456.21ha，占土地总面积的16.96%。其中，城乡建设用地占75.47%，人均城镇用地和人均农村居民点用地分别为209m2/人和245m2/人，居住模式需作改进，土地集约利用水平有待提高；交通及水利等用地仅49.23ha，落后的基础设施无法满足旅游业快速发展的需要；风景名胜及特殊用地62.7ha，旅游业用地规模呈增长趋势、空间分布初显多样化特征，初步形成了以南湾带动石螺湾和东岸两翼构成休闲度假区、东北部热带农业及生态观光区、盛塘及城仔等文化体验区、全岛鸟类保护区为代表的功能各异的景区布局。

未利用地面积为131.84ha，占土地面积的4.91%，填海造陆已成为土地开发的主要方向，陆域空间的扩展仍有较大潜力可挖掘。

3.2 在发展旅游业中存在的土地利用问题

在涠洲岛旅游业不断发展的过程中，也遇到了一些土地利用问题，如不妥善处理，将制约旅游用地的开发与利用，进而影响到旅游业的健康快速发展。

3.2.1 核心景区资源有限

海岛面积不大，生态脆弱，受环境容量和自然承载量限制较大。近几年来，涠洲岛的旅游人次逐年增加，据统计,2010年在“十一黄金周”高峰时游客达到0.55万人/天。海岛型旅游地以休闲、运动、娱乐与度假为主，对游客间距的要求较其他类型的旅游地更为宽松，加之目前很多居民生产生活区盘踞在优质的旅游资源上，核心景区面积的有限性容易导致高峰期游客饱和，对生态环境承载力带来压力的同时，也阻碍了旅游业的高品位发展。

3.2.2 旅游开发中土地利用的非持续性

因缺乏严格的旅游规划体系以及旅游活动与设施集中在容量有限的核心景区，往往导致在一些景区开发过程中造成环境问题，诸如海滨城市化、建筑物垃圾向海洋倾倒、农业及自然植被用地被挤占等。加之部分景区监管不力，在游客的游、吃、住过程与景区自身营业及周边居民生活劳作过程中产生的大量“三废”和噪声污染未得到妥善处理，导致生态环境被破坏和资源退化等不可逆转的损失，使旅游用地难以持续利用。

3.2.3 土地利用的整体性较差

海岛的旅游开发，由于其旅游资源的特点决定开发定位，大多走旅游度假区的发展之路，这种模式容易导致零散开发和盲目的低水平重复建设，加之部分旅游用地缺乏远景规划导致开发存在短视行为、海岛度假客源市场还没有发育成熟等因素的影响，缺乏统一规划和综合管理，既浪费旅游资源，影响生态环境保护和旅游开发的整体性、系统性，又削弱了旅游者的感受，不利于旅游业长远发展。

3.2.4 基础设施不完善

涠洲岛地表淡水资源十分缺乏，地下水资源分布不均且储量小，岛内解决淡水瓶颈难度大、成本高。进岛的交通方式单一，航线较少，空中集散能力弱，且受天气影响停航的频率较高；岛内道路少且等级不高。水资源的再利用程度低，废弃物处理率不高，污水排放不当已造成部分区域的污染。娱乐休闲、食宿接待等旅游基础设施不完善，且大多数属自发增长，集约化程度差，高质量供给少。以上种种问题，严重制约了旅游业的可持续发展。

表1 涠洲岛土地利用现状表

4 对策与措施

4.1 严格执行旅游区发展规划

2010年6月，国家旅游局评审通过了《北海涠洲岛旅游区发展规划》，该规划以将涠洲岛建成国内一流、国际知名的休闲度假海岛为目标，充分考虑了全岛经济社会的全面发展，实现了旅游发展规划与土地利用规划间的协调统一，有效地解决了长期困扰旅游业发展的难题。必须提高维护和执行规划的自觉性，有计划、有步骤地开发旅游用地，避免开发建设的盲目性，防止无序发展，促进土地资源的集约利用，确保海岛旅游开发有计划、有秩序、有重点地进行，提高土地利用效益[4]。

4.2 加强生态环境建设

海岛生态环境较为脆弱，旅游开发过程中要注重生态经济统筹，吸取同类国家、地区海岛开发的经验教训，针对海岛不同区位特色和环境容量，根据市场需求有序地开发利用，并采取相应的保护措施，保持海岛资源的天然风韵。按照“宜游”的思路，依托现代绿色科技，对陆海交通、建筑材料、水电供给、污水处理和再利用、废弃物处理、节能降耗等方面进行改造，减轻旅游开发带来的生态环境压力[5]。在对旅游开发商加强环境保护教育和监管的同时，亦不可忽视对岛上居民和游客自我约束意识的教育。

4.3 因地制宜提高土地利用效益

遵循“合理开发和珍惜每一寸土地”的原则，科学制定功能区划，从严控制建设规模和项目。保障核心旅游区的旅游用地，按旅游区的景观质量要求，兼顾居民的生活需要和旅游活动的需求进行合理开发。深度挖掘和开发旅游产品，有效延长游客停留时间，带动相关产业发展，提高经济效益和旅游用地效益。增强已开发旅游用地和新旅游用地的复合功能，如在旅游景区的土地资源进行经济作物栽种，既可实现观赏价值，又能获得经济效益。加大力度开发无法在其他领域得到使用的土地资源，例如溪流、礁石等，发挥其旅游价值。也可通过将耕地改为观光生态农业用地加以保护和利用、开发滩涂资源发展观光渔业等方式，将旅游业与农、林、牧、副、渔等产业有效结合，还可在政府宏观指导下适度推广旅游—地产模式[6]，实现旅游用地资源的多重立体利用。

4.4 妥善处理旅游开发与当地居民的关系

在旅游开发中要考虑到居民的权利和感受，将开发与惠民相结合，不要随意迁离居民。旅游产业的延伸，完全可以通过合理规划，接纳岛上原有居民，保持岛屿原有的活力。鼓励当地民众参与旅游接待活动，使游客有更加原汁原味、内涵丰富的体验，也让居民得到经济实惠，从而自觉维护旅游资源可持续利用，形成旅游地土地资源整体保护的合力。

[1]毕宝德.土地经济学(第三版) [M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[2]全国海岛资源综合调查报告编写组.全国海岛资源综合调查报告[M].北京:海洋出版社,1996.

[3]伍光和.自然地理学[M].北京:高等教育出版社,2000.

[4]北海市旅游局.北海涠洲岛旅游区发展规划[R].北海：北海市旅游局,2010.

[5]岑博雄.北海涠洲岛生态旅游开发的基本思路[J].旅游学刊,2003(2):69-72.

[6]章牧,李月兰.土地利用总体规划修编中的旅游用地问题研究[J].社会科学家,2006(4):124-127.

[7]何小芊.旅游地土地资源可持续利用探讨[J].国土与自然资源研究,2007(2):38-40.

[8]兰平和,强海洋.海岛国土规划若干问题研究初探——以广西北部湾经济区涠洲岛为例[J].中国国土资源经济,2010,23(12):17-19.

[9]梁栋栋,陆林.古村落型旅游地土地利用的初步研究——世界文化遗产黟县西递案例分析[J].经济地理,2005(4):562-564.

F301.2(267);F592.3(267)

B

1672-6995(2011)09-0018-03

2011-06-06

宁常郁（1978-），女，山东省宁阳县人，广西国土资源规划院土地管理工程师，人文地理学硕士，主要从事土地评价和土地政策研究。