关于我国中小城市土地利用的问题探讨

■ 张 静/秦公伟/杨志林

（1.陕西理工学院历史文化系地理科学专业，汉中 723001；2.陕西理工学院生物与工程学院，汉中 723001）

关于我国中小城市土地利用的问题探讨

■ 张 静1/秦公伟2/杨志林1

（1.陕西理工学院历史文化系地理科学专业，汉中 723001；2.陕西理工学院生物与工程学院，汉中 723001）

城市建设用地的扩张是引起我国耕地持续减少的主要原因，而城市建设用地主要集中于工业用地、公共设施用地、道路广场用地和绿地。中小城市是我国行政区体系中重要的战略节点，是我国未来城市化建设的主战场，在改革发展中具有十分重要的地位和作用。但中小城市土地利用中也存在着区域间城镇和城镇内部土地利用结构失调，对城乡交接带的土地利用失控，城市建设犹如摊煎饼等问题，应加以改进。

城镇化；中小城市；土地利用

城镇化是人类社会经济发展的客观要求和必然产物，土地为人类社会经济发展提供了物质基础和承载空间，两者相互促进和相互作用的结果便形成了城镇土地利用。不同于一般土地利用，城镇土地利用因城镇化的形成、发展而产生和演进，并且因城镇化发展的递进而打下了不同阶段的烙印，呈现出不同特点并暴露出不同的问题[1]。中、小城市的发展对于我国的城镇化进程和实施可持续发展战略具有举足轻重的地位和作用[2]。

1 我国耕地数量分析

在改革开放后，随着经济的发展，城镇化水平的提高，城市建设用地开始扩张，我国耕地数量则持续减少。城镇化的快速推进，使城市各项建设迅速发展，从1981年到1998年，全国设市城市建成区用地每年增加约8.2万公顷。1981年我国城市建成区面积仅74.38万公顷，1998年增加到213.80万公顷，为1981年的2.87倍，年平均增长6.5%。城市用地的外延扩展平均每年占用耕地折合12.74万公顷，而且多为近郊区优质、高产的良田、菜地[3]。许多特大城市周围的若干县区，均已建设成为城市新区，在东部沿海地区表现最为明显。中小城市的近郊区也都成为现在的城市规划区。从1978年到1998年20年间，我国城镇人口增长了2.07亿，年平均增长4.02%，城市化水平由17.9%提高到30.4%，平均每年增加0.625%。

1998年全国的耕地面积为19.45亿亩，到了2006年已经锐减到了18.27亿亩，共减少耕地1.18亿亩（786.67万公顷），减少率为6.07%，年均递减率为0.76%。

从表1可以看出，进入21世纪我国耕地数量骤减，世纪初下降速率较快，2004年以后有所减缓。21世纪耕地资源数量逐年递减率并不是均匀排列，同时反映了国家进行城镇化速度的不均衡性。耕地近年得到保护，主要是2003年国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，阻止了土地资源的过度开发和利用，如：《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》。2004年土地政策出现了历史性的转折，最有影响的是10月国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。有资料显示，2003年以来，国家发布的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个，形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。通过“控制增量、盘活存量、市场配置”，提高了节约集约用地水平，促进经济增长方式转变。在2004年、2005年的土地供应中，存量土地得到了有效利用，改变了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主，侵占良田的状况，各季度存量用地所占比例始终保持在50%以上的较高水平。2005年存量用地供应量占供地总量的55.9%[4]。所以耕地数量在2005年以后才得到了较有成效的控制。

表1 我国历年耕地变化量

通过相关资料收集到2002年和2004年我国城市建设用地利用结构数据[1]，[5]（参见表2）。其中，居住用地和工业用地总数占城市建设用地过半，仓储用地、市政公用设施用地和特殊用地所占比例较少。如果把仓储用地和工业用地合起来，这两项用地占了城市用地的四分之一强。因此，控制城市用地总量主要集中在居住用地和工业用地。目前城镇化进程中，发展速度最快的是郊区城镇化，优质高产的近郊耕地为城市化规模的扩大带来了足够的土地资源。

对比上面两年数据发现，公共设施用地、工业用地、道路广场用地、绿地这些用地面积在提高，而居住用地、仓储用地、对外交通用地、市政公用设施用地、特殊用地面积在城市建设用地面积中的比例在下降。国家在实施用地总量控制时，加强居住用地的容积率；减少工业用地，提高单位面积工业用地的产值；提高绿化面积，改善环境质量，整体改善我国城市建设水平。《中国中小城市绿皮书》指出，2010年中国“两型”中小城市指数为57.1，提升最快的是环境友好水平。同时，中小城市应在我国城镇化加速发展中担当重要角色[6]。

表2 我国城市建设用地利用结构情况（%）

2 我国中小城市特点

根据1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。国家有计划地建设大城市的卫星城市，中小城市成为城镇化主战场。

2.1 我国中小城市数量多

改革开放后，我国城镇化得到恢复和发展，城市数量一直急剧增加。1978年设市城市193个，大城市40个，中等城市59个，小城市92个，建制镇2173个。1988年建制镇9121个，与1978年相比，增加了6948，是1978年的3.20倍。1991年建制镇数超过一万，达10309个，1998年建制镇为18000个，与1978年相比，增加了15827个，是1978年的7.28倍；与1991年相比，增加了7691个。2008年末全国共有建制镇19234个，与1978年相比，共增加了17061个，是1978年的7.85倍；与1998年相比，增加了1234个。整体来看，20世纪90年代建制镇数增加最快。2010年《中小城市绿皮书》指出，截至2009年底，我国有建制市655个，其中地级以上建制市287个，有162个城市属于中小城市，占比56%，非建制市的地级行政区划的中心城镇50个，县级建制市368个，非建制市的县级行政区划的中心城镇1580个。我国经济发展的地区不平衡，呈现出东部地区的地级城市市区常住人口大多超过百万，中西部地区的多数地级城市市区人口均未超过百万。

城镇化率能客观反映城镇化进程。改革开放后，我国城镇化率开始出现加速态势。1978年城镇化率为17.9%，1996年为30.48%，超过了30%，进入城镇化快速发展阶段。20世纪80年代城镇化率提高了8.3%，90年代城镇化率提高了8.4%，21世纪城镇化率提高了10.4%。2000-2009年，我国城镇化率由36.2%提高至46.6%，而中小城市城镇化率仅为30.1%[7]。提高中小城市的城镇化建设速度是我们目前及未来面临的重大任务。

表明了，中小城市是我国城镇化建设的主力军，也是提高我国城镇化率的龙头。

2.2 我国中小城市经济

近年来，众多中小城市抓住超大城市产业转移的机遇，因地制宜，加快发展，许多中小城市的发展速度已经超过了全国平均水平。

截至2009年底，中小城市及其直接影响和辐射的区域，行政区面积达927万平方公里，占国土面积96.57%；总人口达9.98亿，占全国总人口的75.2%。2009年，中小城市及其直接影响和辐射的区域，经济总量达16.61万亿元，占全国经济总量的55.23%；地方财政一般预算财政收入达11811.74亿元，占全国地方财政一般预算收入的41.23%。中小城市数量和中小城市经济发展水平呈现出不同步，意味着我国城乡收入差距较大，形成典型的城乡二元型经济结构。中小城市的总体发展水平比较低，使中小城市的基础设施和公共服务也不够完善，中小城市及其直接影响和辐射区域的城镇化率远低于全国平均水平。未来中小城市的城镇化率程度直接影响着我国平均城镇化水平。

但有研究表明，小城市的人均GDP增长率和经济效率提升速度都是最高，中等城市一般。结论是小城市的经济成长力最强，劳动生产率和土地利用率方面处于劣势[7]。所以大力发展小城市，加快农村人口的城市化，成为加快中小城市发展的重中之重。

2.3 中小城市城市用地结构

城市用地是用于城市建设和满足城市机能运转所需要的土地，适度的城市用地可以实现生态、社会、经济三大效益的最大化。本文收集到曹建海的2002年我国不同规模城市建设用地利用结构数据[5]，如表3。该表详细地展示了我国不同规模城市的九大城市用地比重。

从表3看出，超特大城市和小城市居住用地比例超过全国平均水平，特大城市居住用地比例最低。中小城市工业用地比例均低于全国平均水平，却超过国际经验性城市工业用地指标15%。中小城市公共设施比例、仓储用地比例、道路广场用地比例、绿地均高于全国平均水平，且居于前两位，小城市公共设施用地比例和绿地比例、中等城市仓储用地比例和道路广场用地比例稍高。中小城市对外交通用地比例均低于全国平均水平，且最低，其他规模城市对外交通用地比例较高。表明，中小城市虽然有较好的环境条件，但是交通不便。同时公共设施比例、仓储用地比例、道路广场比例较高，工业用地比例正在逐步提高，说明中小城市正在进行快速的城市化建设。小城市由于近郊区面积广，突出增长的是居民用地比例。中小城市是宏观和微观、工业和农业、城市和农村的重要结合点，是工业化和城市化任务的重要承担者，中小城市的总体规划是我国城市用地规划的生命线，也是我国耕地保护和土地集约型利用的重点。

表3 2002年我国不同规模城市建设用地利用结构情况（%）

3 中小城市土地利用中存在的问题

耕地保护与城市化建设之间的矛盾在大城市及以上规模的城市越来越激化的情况下，我们更应该关注未来重点发展的中小城市建设与土地利用之间的问题。

3.1 区域间城镇和城镇内部土地利用结构失调

近几年来，迅速发展的工业给中国带来的巨大的收益，但也存在着巨大的隐患。各级政府部门只是看到工业企业的投资带活了市场经济，为地方经济和提供就业机会做出了巨大贡献。然而为了发展地方经济，他们提供了很多工业优惠政策，使许多工业企业站在高姿态进行对土地的征用，中小城市每年供给工业市场的土地资源很多。许多工业企业为了减少投资成本，在中小城市面临经济发展新时期，短缺资金时，大量囤积土地，作为未来工业企业规模扩大之需用。很多城市建设用地，以低价格非正常手段卖给了企业主，使中小城市同样面临着工业用地所占比例较高。很多城市搞工业园区建设，征用许多廉价的土地，实际上用于办公生产的土地资源还没有工业园区绿化的面积大。一方面存在着城市道路建设绿化面积小，同时也存在着工业用地的高投入低产出。

3.2 对城乡交接带的土地利用的失控

城乡交接带也称城乡交错带，是城市建成区与广大乡村地区相连接的部位。由于城乡结合部土地权属不清，乡村土地登记覆盖面小，地籍动态性弱，导致城乡交接带土地利用失控。

另外，中小城市土地市场体制不健全，政府管理不严，乡镇企业发展和农民住宅建房随意占地。外来人口聚集区在城乡交接带大量出现，各行业、各单位为了自身的利益在城乡结合部进行开发建设，部分农村地区以集体土地主动参与商业或居住开发，促使大量土地使用性质由农村转为城市使用，相当多的土地流入灰色市场。由此造成土地利用呈现散乱、破碎、无序的状态，既占用了耕地，又造成了环境污染。

3.3 城市建设犹如摊煎饼

我国城市建设本身存在着许多问题，中小城市的表现尤为突出。由于文化落后，信息交流不便，简单地认为就是城镇化农业人口的非农化、城市建设面积的扩大、以及工业数量的增多，从而进行盲目的城镇化建设。在大中城市“榜样”示范下，许多中小城市甚至小城镇也纷纷做大建设用地规模。他们在进行城镇规划时不是根据非农建设占用耕地指标、人口控制指标、城镇化水平、人均城镇建设用地指标等，来科学合理地确定城镇建设用地规模，反而通过修编城镇规划盲目扩大城镇建设用地规模。

实证研究表明，城市空间面积（占地）大，并不能说明经济效益就好，也不能说明经济、社会、环境三大效益的最佳空间形式[9]。

总之，中小城市的耕地保护与城市发展，在经济发展中既会促进社会的进步，也会阻碍其发展，只有正确处理两者之间的关系，才能既满足城市发展的需要，又提高人民的生活水平。现在我国中小城市的用地水平尚处于低度利用阶段，土地效益还有很大的提升空间，这就要求我们在今后的土地利用过程中采取各种有效措施合理规划，严格管理，提高土地利用集约程度，保护耕地，创造更大的经济、社会、生态综合效益，实现我国中小城市的经济社会可持续发展。

[1]刘新卫.中国城镇化快速发展阶段的土地利用问题[J].国土资源情报,2006(12):22-29.

[2]廉仲.中小城市可持续发展[J].城市发展研究,1998(1):12-14.

[3]曹建海.1981－1998年我国城市土地利用效率实证分析[EB/OL].[2003-04-08]中国经济信息网.

[4]中国土地矿产法律事务中心课题组.土地政策参与宏观调控的实践历程[J].中国土地,2007(6)：53-56.

[5]曹建海.论我国土地管理制度与重复建设之关联[J].中国土地，2004(11):11-14.

[6]傅春荣.中小城市成为城镇化主战场[N].中华工商时报，2010-10-28(07).

[7]杨学成,汪冬梅.我国不同规模城市的经济效率和经济成长力的实证研究[J].管理世界,2002(3):9-12.

[8]刘维新.耕地保护与城市发展的关系[J].中国土地科学,1995,9(6):17-21.

[9]郑伟元.城市土地合理利用与持续发展[J].中国土地科学,1997,11(2):9-11.

[10]廉仲.关于小城市规划建设中的几个问题[J].城市发展研究,1996(2)：38-40.

F273.2

B

1672-6995(2011)06-0026-04

2011-01-17

陕西理工学院专项科研基金项目（SLGQD0620）

张静（1981 -），女，陕西省汉中市人，陕西理工学院历史文化系地理科学专业讲师，理学硕士，研究方向：资源开发与环境评估。