加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用

■ 杜新波

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用

■ 杜新波

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

土地财政是我国工业化、城镇化快速发展过程中的特有现象，但其本质反映了我国社会主义基本经济关系，土地财政绩效和风险具有对称性，改革策略是主动实施土地财政转型的扁平化战略，重点是平衡土地资本补偿的负担主体与份额，平衡地租收益的时间价值流。

土地财政；绩效；风险

0 引言

20世纪90年代以来，随着我国工业化和城镇化进程提速，经济社会发展对土地资源的需求日益增大，地方政府在努力破解土地资源瓶颈制约的同时，不约而同地把土地出让收入和土地抵押融资作为城市建设资金的主要来源，土地财政规模由此不断扩大，其所发挥的作用也在不断增加，成为拉动地区经济社会发展的重要因素。与此同时，土地财政负面作用也日益凸出，被众多专家学者认为是城市无序扩张、耕地减少、土地违法和征地矛盾突出的罪魁祸首，特别是土地财政不可持续和土地财政助推房价攀升成为社会诟病的重点。本文通过客观解析土地财政本质、运行机制和风险，提出促进土地资源可持续利用的土地财政改革建议。

1 土地财政内涵

“土地财政”在经济学上并没有明确定义。依据财政职能本义，从静态分析来看，土地财政是政府利用土地所有权和管理权所形成的财政收支情况，也就是租（金）、税、费收支情况，包括土地价款、城镇土地使用税、耕地占用税等；从动态分析来看，土地财政是政府利用土地所有权和管理权所进行的土地征收、供地、交易、使用等过程中所涉及的政府收支活动和收益分配关系的总和。此外，依据公债财政职能，政府以债务人的身份通过发行公债券和其他借款方式取得信用也属于财政活动，因此，以地方政府直接借债或依靠融资平台发行“城投债”筹集资金为特征的政府土地融资也可归结为土地财政范畴。

在实践当中，土地财政往往表现为这样一种运行格局：一般预算收入保吃饭，即维持政府基本运转和公共支出的需要；土地出让收入和土地收益权质押的贷款资金，保障和推动基础设施投资和地方发展。

2 我国现行土地财政规模和作用机理

2.1 我国土地财政规模

（1）全国土地出让收支分析。2009年全国土地出让支出总额为12327.1亿元。其中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重（以下简称占比重）为40.4%；其它用于土地开发、城市建设、农村基础设施建设、补助被征地农民、土地出让业务、廉租住房、耕地整治保护、农业土地开发、用于地震灾后恢复重建等其他支出占比重分别为10.7%、27.1%、3.5%、1.6%、0.7%、1.5%、3.9%、0.9%、9.7%。2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，其中支出26975.79亿元。

（2）土地税收。我国现行税制中与土地相关的税收主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房地产税、房产税；同时考虑房地产开发企业的营业税和城市维护建设税也与土地直接相关，也把此纳入到土地财政中。根据有关统计，2009年土地直接税收为4812.32亿元，房地产企业营业税及附加为1266.97亿元，合计为6079.29亿元。2009年土地税收占地方税收比例为23.24%，如果考虑土地价款，则两项收入与地方财政收入相比为105.39%，与整个国家财政收入相比为50.15%。可见土地财政收入在我国财政总收入中比重较高。

2.2 我国土地财政定性及作用机理

区别于国外土地财政模式，我国土地财政主要体现为土地出让价款。因此，从土地财政定性来看，土地财政实际上是我国社会主义基本经济关系的体现，土地出让价款本质是土地批租年期内地租资本化和土地资本的补偿，表现为土地使用权使用年期的购买价格和土地资本使用权的购买价格。因此，指责土地财政本身是“寅吃卯粮”并不恰当，并且从土地资本的物质永续性和补偿性质来看，土地财政在一定程度上体现为城市投资服务贴现。同时，在我国现有发展阶段，依靠土地收益权质押成为政府融资的主要手段，土地财政与政府性债务之间形成了直接关联；并且，由于批租期限长于土地融资期限，土地融资成本实际可内化为土地资本价格和地租。

以城市为例，通过对城市土地价格、城市土地投入与财政金融相互关系进行梳理可以勾画出土地财政机制运行框架，详见图1：

政府依靠自有资金和融资贷款（主要依靠国有土地收益权质押）支撑政府支出，其中通过对土地的开发投入实现了土地资源资产的资本化，其中住宅、商服和工业用地出让可获得土地财政收入；同时，由于我国地方主要税收依靠工业发展，工业用地开发还可为今后获得较为稳定的非土地税收（增值税、营业税和所得税）创造条件。通过土地财政收入和其他非土地收入，政府就获得了下期政府支出资金和部分融资本息，同时为下期政府收支奠定基础。

图1 土地财政运行示意图

因此，现有土地财政格局存在的问题是，地方政府要维持土地开发支出和公共开支，必然有追求经营性用地高收益的动力，大力发展房地产业，追求高房价所带来高地价收入；同时，地方政府尽量压低工业地价，加大招商引资力度，以为日后广辟财源；此外，地方政府还要尽量压低征地拆迁成本，增加政府纯收益。当然，在土地财政受困时，持续的土地税费和非土地税收成为未来财政收支平衡的关键。

3 土地财政运行绩效与风险

3.1 土地财政运行绩效

应该说，我国城镇化、工业化加速发展的过程也是土地、资本和劳动力要素重新组合的过程，同时我国劳动力资源相对丰富，资本和土地往往成为制约城镇化、工业化发展的条件。在特定的制度环境下，土地财政收入恰恰满足了地方政府的投资需要，土地资源和土地相关的财政收入成为政府主导实现跨越式发展的重要基础。

从土地财政绩效来看。其运行绩效主要体现为：一是以低价征地为特征的土地财政机制和以政府垄断为特征的城市土地供应制度相结合，为城镇化和工业化快速发展提供了资源和资金保障；二是地方政府采取的经营性用地高地价、工业用地低地价的土地财政结构模式，成为推进城镇化与工业化互动发展的次优选择；三是土地财政为跨越城市发展“门槛”、建立城乡社会保障体系做出了巨大贡献；四是土地财政推动了土地整治、土地集约和土地结构优化。

3.2 土地财政运行风险

从土地财政风险来看，土地财政风险主要体现为财政运行、经济增长和社会发展的可持续风险，在实际中表现为：财政收入的不可持续性、波动性，房地产发展过度，产业结构转型难和金融风险隐患，高房价、征地拆迁矛盾和腐败等问题。其中，土地财政运行风险是整个土地财政风险的核心，主要体现在三个方面：

3.2.1 土地财政收入的不可持续性

玉米需水曲线与单株曲线相一致，玉米苗期耗水较少，播节期需水激增，是玉米水分临界期，这时如遇干旱，减产严重。乳熟期仍需较多水分，此时缺水会降低粒重，蜡熟期需水较少，干燥天气有利于成熟。玉米灌溉应在玉米8-10小时，此时正是雌雄穗分化期，利于结大穗、夺高产。

在一定时期，城市发展规模是有限的，同时土地资源在一定期限内可以利用和使用的总量也是有限的。这就决定了从土地出让中获得的收入也是有限和不可持续的，超前获取的土地出让收入，虽然能够保证当前地方政府对资金的需求，但在土地资源耗费完后，财政收入的保障就存在着巨大的不确定性，这可以表述为城市规模扩张的土地财政负效应。这一效应可以用图2表示：

图2 土地财政与城市扩张关系图

以土地财政收入为主要元素的地方财政收入(包括预算内和预算外)曲线；P2为地方财政支出曲线。城市经济发展，土地财政收入逐渐加大，随之带动地方财政收入增加，Q1为城市的适宜规模，当城市扩张到A点时，城市基本规模形成，城市土地扩张已不能为地方政府带来更多土地财政收入，地方财政收入总体水平开始下降，整个曲线呈倒U型。Q2为城市扩张范围边界，随着城市的持续扩张，相应的基础建设和公共设施支付力度也随之加大，在B点处地方财政收入和地方财政支出两条曲线相交汇，这时土地财政已不能为地方政府带来更多收入。Q3点为城市极度扩张现象，到C点处，地方财政要应付城市过度扩张所产生的负效应，此时，地方财政支出已远远高于地方财政收入。

3.2.2 土地财政收入的波动性

土地出让收入作为非税收入的性质，决定了其易于受到宏观政策的影响。特别在经济形势以及其他方面因素发生变化时，可能会导致土地出让收入发生较大的波动；同时，房地产行业的发展也易于受宏观经济形势的影响，可能会产生土地税收收入的波动性。以2008年为例，受国际金融危机的影响，2008年土地价款和纯收益分别为2007年的84%和79%，全国约60%省份2008年土地出让收入低于2007年。具体见图3。

3.2.3 土地融资过度杠杆化放大债务风险

目前地方的土地储备中心和政府融资平台公司通过土地收益权质押进行融资，其背后都有地方政府的还款承诺，即政府信用的支撑。这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于经营性用地的收入，又取决于政府的财政收入状况。而一旦经济下滑和房地产市场不景气时，政府从土地获取的收入也会大幅下降，偿债风险就会显现。因此，城市基础设施投资对土地收益权质押贷款的过度依赖，意味着土地融资的杠杆效应运用实际上在放大债务风险。近两年来，土地储备贷款取代房地产开发贷款，业已成为银行融资中最大的房地产类贷款。2010年，银监会对土地储备贷款领域潜在的风险一再发出预警。

图3 2007、2008年全国土地出让收入

4 土地财政制度改革完善建议

土地财政现象伴随我国城镇化、工业化快速推进而来，并继续伴随我国城镇化、工业化成长。因此，改革和完善现有土地财政模式，必须认清土地财政的发展规律和风险点，统筹考虑、稳妥推进，谋求土地财政主动转型，逐步降低地方财政对土地财政的依赖，实现土地资源可持续利用和地方财政模式的“软着陆”。

土地财政在我国出现具有历史必然性，但同时在不同的经济社会发展阶段，地方财政对土地财政的依赖程度会有所不同。一般来说，随着城镇化和工业化发展阶段不同，地方财政对土地财政收入的依赖程度，总体呈现出一种倒“U”型曲线的特征图4曲线S1（见图4）。

考虑我国目前正处于城镇化和工业化加速发展阶段，按照一般发展规律，我国对土地财政高度依赖将继续保持一定时期。同时考虑土地财政风险，需要在适当的时机主动引导土地财政转型，避免土地相关风险的集中释放。具体来说，就是降低倒“U”型曲线的峰值，主动把S1曲线引导到S2曲线上，实施土地财政转型的扁平化战略，即通过适度调节土地资源资本化进程，保持土地出让收入相对平稳增长，结合其他税收收入的增加，总体上使财政处于良性运行的轨道，为经济社会发展提供较为均衡的财力支持，逐步消解和降低土地财政引发的风险，稳妥地推进我国城镇化、工业化进程。

图4 地方财政对土地财政收入的依赖程度

4.2 土地财政改革关键点和具体路径

改革土地财政制度，必须对现有土地管理制度和财税制度进行综合改革和优化设计。其改革的核心是要抓好两个关键点：一是平衡土地资本补偿的负担主体与份额，包括均衡土地受让人之间土地资本补偿份额负担和扩大土地资本收益补偿主体范围；二是平衡地租收益的时间价值流与风险，包括均衡控制地租收益现金流贴现和平衡地租收益流的分配使用。

根据我国国情，具体改革和完善建议为：改革完善国有土地资产经营管理制度，逐步建立起国有土地收益权国家控制、土地宏观管理权与土地经营权适度分离的管理体制；完善建设用地总量控制和土地利用监管制度，均衡控制土地资本化进程；规范和完善土地出让收益分配与监管制度，重点是完善征收补偿制度和建立土地收益储备基金；建立国有土地收益权质押财政备案和政府债务预警制度，控制土地融资的规模和速度；加快财税制度改革，包括改革土地税费，开辟“公共产权”收益新财源，发行市政债券。

[1]唐在富.中国土地制度创新与土地财税体制重构[M].北京:经济科学出版社,2008.

[2]陈征.社会主义城市地租研究[M].济南:山东人民出版社,1996.

[3]杜新波.土地经济手段参与宏观调控的理论基础与传导机制[D].北京:首都经济贸易大学硕士论文,2008.

[4]课题组.土地财政问题综合研究[R].北京:中国国土资源经济研究院,2011.

F301.11

：B

1672-6995(2011)06-0020-03

2011-06-10

杜新波（1978-），男，河北省平山县人，中国国土资源经济研究院副研究员，中国地质大学（北京）在读博士，主要从事土地经济研究。