土地利用与国土规划空间优化：促节约·守红线·惠民生

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

土地利用与国土规划空间优化：促节约·守红线·惠民生

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

文章围绕国家“十二五”规划重点战略部署，按照实现新时期国土规划独创性和有用性的基本工作要求，以土地用途管制为基本平台，构建了国土发展空间类型体系这一全新空间组织理念。将土地资源配置规模、节约集约用地效益、耕地和生态空间保护与国土开发、利用、保护和整治等重大问题进行结合，提出了土地利用与国土空间优化的新思路。

土地；节约；用途管制；国土发展空间；类型体系；国土规划

国家“十二五”规划提出“落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求，大力推进节约集约用地，切实保护耕地，更好地保障和改善民生”的全新战略要求，这是“十二五”时期指导国土资源开发利用管理工作的重要指针。在“十二五”的开局之年，国务院已正式批复由国土资源部和发改委牵头开展《全国国土规划纲要（2010～2030年）》研究编制工作，新时期国土规划是促进国土空间结构优化与科学发展的重要战略纲领，同时也是将国土资源开发利用管理上升到国土空间开发利用管控，促进国民经济又好又快发展的重要平台。

国土规划的基本属性是“空间”，“空间”的基本载体是土地。可以说，实现国土规划重要思路取得突破，实现国土规划独创性和有用性，实现国土规划与相关空间规划的有效衔接，关键在于如何将土地用途管制进行提升，如何将土地节约集约利用、高效保护基本农田、增强土地的公共服务基本功能三者有机结合，融入到国民经济发展和生态环境保护等重要国土开发、利用、保护和整治工作之中去，已成为实现国土规划促进国土科学发展的关键环节。

1 国土规划的基本目标与任务

国土规划的基本目标是：通过国土资源优化配置，建立符合科学发展观的国土发展空间类型体系，促进城镇化、工业化、新农村建设、生态环境保护、公共服务均等化、重大基础设施建设等重要国土开发、利用、保护和整治活动的合理、科学、高效落地。

在确定基本目标的前提下，新时期国土规划的主要任务包括：统筹各类开发建设规划，建设高层次综合性国土空间体系；严格保护农业生产空间，提升农业产业发展水平；合理确定工业发展空间，设计不同地区各类行业空间准入、资源效益标准；科学进行农村类型划分，规范推进城乡建设空间统筹优化；优化城镇建设拓展规模，科学推进城镇土地改造；突出国土综合整治，构建边境国土安全格局；创新生态环境保护途径，实施以“发展”促“保护”；完善土地等重要国土资源管理制度，配套特色资源利用政策体系。

可以说，国土规划基本任务的核心就是要促进全国和重点区域经济发展方式的转变，重要途径是通过将国土资源配置和利用，与城镇化、工业化、新农村建设、生态环境保护、公共服务均等化、重大基础设施建设等重要国土开发、利用、保护和整治活动进行衔接和融合，找出能够引导和制约上述国土开发活动所不可或缺的公共资源载体，设立相应开发利用效益指标和区域差别化的准入门槛，实现经济发展方式的转变。其中，土地的作用不可或缺，也不可替代。

2 土地用途管制与国土发展空间类型体系的建立

2.1 国土发展空间类型体系是国土规划的组织核心

国土发展空间类型体系是以土地用途管制为基础，以基本行政单位为划分单元，综合体现水土等重要资源禀赋和承载能力、国家重点区域发展战略部署、国土区位条件、地形地貌、国土跨度、海岸线及海洋等方面的差别，立足于现实条件下区域各类别国土空间开发利用现状，围绕“促发展、促安全、促质量”的核心目标，由国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间共同构成。其中，国土经济空间主要包括：城市群、城镇体系综合建设空间；农业经济空间；基础设施建设空间；工业产业发展空间；矿业产业发展空间；旅游经济空间；特色国土经济空间等。国土生态空间分为“绝对保护型”生态空间和“发展式保护型”生态空间。国土综合整治空间分为“经济整治空间”和“自然整治空间”两类。

其中，城镇体系综合建设空间、基础设施建设空间、工业产业发展空间、矿业产业发展空间、旅游经济空间、特色国土经济空间等重点空间类型，是国土规划实现“促节约”的重点空间范畴。农业经济空间、“绝对保护型”生态空间是国土规划实现“守红线”的战略需求。国土综合整治空间中的“经济整治空间”又从不同角度体现了“惠民生”的战略需要。

2.2 国土规划的空间优化组织须通过土地节约集约来完成

转变经济发展方式的最终目标是实现国土的可持续发展和科学发展。当前，主体功能区规划、城镇体系规划、产业发展规划、交通等重大基础设施建设规划、生态功能区划等重要规划均已颁布实施，从大规模工业化和城镇化开发、城镇建设、产业发展、铁路和高速公路项目建设及生态环境保护等方面，进行了规划和空间设计。但近几年，也出现了城镇过度扩张，过多、过泛设立工业开发区，耕地资源大量减少，基础设施盲目重复建设，生态环境不断恶化等问题，直接说明，当前已有的规划没有很好地实现资源节约集约利用和经济发展方式的转变，仍然处于单方向扩张的导向状态，这些问题的集中表现是各类土地利用的效率低下。

因此，要区别于已有规划的空间组织思路与模式，将已有规划放到同一空间尺度上，以土地用途管制为规划基本空间组织平台，对各类规划涉及的空间问题，通过科学设立土地集约节约利用效益指标，促进经济发展方式的转变。

2.3 国土规划措施建立的基础是土地集约节约效益指标

2.3.1 促节约

在城镇化发展领域，应根据我国国土资源禀赋及未来人口发展的基本情况，客观确定全国平均城镇化率和不同区域城镇化率水平的高低，综合评价现有不同层级、不同区域分布、不同发展规模的城镇体系空间利用效益，科学确定未来能够满足城镇化率水平不断提升的条件下，全国和不同区域各级城镇的总体建成区建设空间总规模。

图1 全国国土发展区与重点城市空间体系构成

例如，对未来城市化发展问题，国土规划应从土地限制性角度，以空间规模引导性控制为基础抓手，提出不同区域基于承载力的重点城镇发展空间规模体系，将上述宏观层次城市化战略落到实处，并与相关规划进行充分衔接，促进实现“十二五”规划中提出的“促进大中小城市和小城镇协调发展”、“合理确定城市开发边界”、“防止特大城市面积过度扩张”的空间战略要求。

在工业产业发展领域，重点抓住各级各类工业园区，科学确定未来工业化率不断提升的程度，在国家和不同区域工业产业技术发展贡献率的基础上，客观提出支撑工业产业发展的总体产业发展空间规模大小。在此基础上，按照国家产业发展指导目录和产业用地目录，对不同行业发展的鼓励、限制、禁止等发展定位，分区域对工业园区提出基于不同行业的用地产值效益标准和就业等社会效益门槛。

基础设施空间和相关经济发展空间促节约的思路和模式是基本一致的。

2.3.2 守红线

国土规划中的“红线”包括耕地红线和生态红线两种主要空间类型。其中，耕地红线主要是指传统种植业发展的基础载体——耕地，特别是基本农田。国土规划与主体功能区规划进行充分结合，在全国范围内，以“七区二十三带”为重点，以县域为基本行政单元，按照15亿人口高峰值人均1亩计算，划定16亿亩永久基本农田，并作为种植业发展警戒空间支撑体系。全国国土规划以省和重点地市为基本行政单元，明确确定地区永久基本农田数量规模。在此基础上，确定不同区域作物种类种植大体规模。

而生态红线主要是指各级各类生态环境保护区、水资源保护地、各类水系生物保护空间等等。此类“红线”空间与耕地红线空间一起，构筑国土科学发展空间体系中“保护”的空间范畴，在实现此项目标的过程中，首要确定的是相应空间的规模大小。其次，是对相关具有不同程度负面影响的国土开发活动在空间范围上加以限制和约束。

2.3.3 惠民生

主要是通过配置与民生工程密切相关的用地，如保障房、公共基础服务等用地安排，提高土地利用的民生效益，也从另外的角度实现发展方式转变。

3 国土规划重要政策的制定基础

国土规划的措施体系简单概括为：“空间规模＋配套政策＋工程部署”。三者共同构成了国土规划对优化国土空间结构，调整国土空间布局，促进空间差别化发展的抓手。“空间规模”是指国土发展空间类型体系中国土经济空间、国土生态空间的各类空间规模大小，其基础是不同用途土地规模。在此基础上，将国土资源开发利用与区域三次产业发展、城镇化建设、人口布局、重大基础设施配套、生态环境保护、公共服务均等化等内容进行充分融合，从而基于土地利用效益标准的提出，确定不同类型国土空间开发利用的差别化准入标准、特殊政策、倾向性措施、个别地区特色资源利用政策，并进行具体落地。

例如，根据不同地区农业产业发展的实际需求，对种植业规模经营、特色农业园、农产品加工等发展较为集中的地区，可以探索建立农村集体土地流转与收益分配制度体系。对流转模式、土地收益分配方式、农民就业保障等重要内容进行制度保障，加强各级政府联管。对县、镇工业集中区分布较为集中的地区，探索建立集体建设用地流转经营制度体系，严格规范集体建设用地流转模式，建立经济区年度指标体系，根据不同地区实际需要，差别化部署流转指标。

对于区域特色农业产业园用地可以采用年度指标管理模式，由省级人民政府、发改委、国土资源厅、农业厅联合对新设特色农业园项目进行审批。

完善不同类型、不同地区旅游产业发展用地管理制度。根据不同旅游产业发展的实际需要，以及支持“少、老、边、穷”地区经济发展，可以探索将划拨、年租、出让进行结合的土地供应模式。对旅游产业发展用地中的纯经营部分建设用地，必须采用有偿方式进行供地，非建设用地部分，依据项目具体情况，可以采用划拨或其他使用方式进行供地。

[1]广西北部湾经济区国土规划编制组.广西北部湾经济区国土规划顶层设计研究[R].南宁:广西自治区国土资源厅,2010.

[2]强真,郝庆,安翠娟,马海粟,强海洋.全国国土规划编制及重大问题研究（2009年、2010年）[R].北京:国土资源部,2010.

[3]国土资源部信息中心.世界主要国家和地区国土规划的经验和启示[M].北京:地质出版社,2011.

F301.2

B

1672-6995(2011)06-0017-03

2011-06-14

强真（1979-），男，天津市红桥区人，中国国土资源经济研究院助理研究员，全国国土规划编制组成员，管理学硕士，研究方向为土地利用规划、国土规划。